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Article 21

Logement


En ce qui concerne le logement, les Etats contractants accorderont, dans la mesure où cette question tombe sous le coup des lois et règlements ou est soumise au contrôle des autorités publiques, aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire un traitement aussi favorable que possible; ce traitement ne saurait être, en tout cas, moins favorable que celui qui est accordé, dans les mêmes circonstances, aux étrangers en général.

 

Commentaire

Auteur : Audrey Lebret, doctorante, CRDEI, Université de Bordeaux
Date de publication : Mars 2016

 

Les États contractants n’avaient pas initialement prévu de consacrer un article spécifique de la Convention de Genève au logement. Les travaux préparatoires révèlent en effet qu’ils pensaient rattacher le logement à la propriété mobilière et immobilière qui ferait l’objet de l’article 13 de la Convention. C’est sur proposition des États-Unis que le droit au logement s’est vu autonomisé au sein de l’article 21, ce qui néanmoins ne le rend pas hermétique aux autres dispositions conventionnelles. L’article 21 présente en effet un lien étroit avec les articles 13 relatif à la propriété mobilière et immobilière1 et 23 sur l’assistance publique2 3.
Les difficultés et craintes des États quant à leur capacité à assurer l’effectivité de ce droit se ressentent très clairement dans le contenu de l’article 21.


I- Le contenu de l’article 21

L’article 21 se caractérise par un objet large de protection, mais contient plusieurs limites à son applicabilité.

La mention au début de l’article « En ce qui concerne le logement » manque de précision. Il eût sans doute été fastidieux d’entreprendre une liste qui se serait voulue exhaustive. Surtout, une telle énumération aurait conféré à l’article 21 un caractère restrictif. En outre, en raison notamment du lien qu’il présentait avec d’autres articles, il n’est pas apparu utile aux États contractants de procéder à cette énumération. Ainsi l’indétermination du logement engendre-t-elle un champ d’application élargi de protection4. Néanmoins, en dépit d’un objet large de protection, les dispositions de l’article 21 contiennent plusieurs restrictions quant à son applicabilité (avec la condition de « résidence régulière ») et  son étendue (avec des droits « aussi favorables que possible » et non « non moins favorables que ceux accordés aux étrangers dans la même situation »).

L’ensemble des réfugiés n’est pas protégé par l’article 21. En effet, seuls en bénéficient les réfugiés « résidant régulièrement sur le territoire »5. Cette version se distingue du projet initial de reconnaissance de ce droit aux « réfugiés régulièrement sur leur territoire »6. En dépit du retrait du critère de la résidence « habituelle »7, la mention « résidence » implique une certaine durée de séjour, bien que celle-ci soit indéterminée. Ainsi, les réfugiés simplement de passage dans le pays sont de fait exclus de la protection. Les résidents temporaires sont concernés par l’article 21 dès lors qu’une certaine durée de séjour est constatée8.

L’article 21 prévoit en outre un traitement « aussi favorable que possible ». Cette mention spécifique répond au souci de pragmatisme des États eu égard à leurs capacités respectives. Néanmoins, cette disposition va plus loin que le principe de non discrimination puisqu’elle impose le meilleur traitement possible. Elle présente donc une utilité certaine.
C’est surtout une autre disposition qui vient limiter la portée de l’article : « ce traitement ne saurait être, en tout cas, moins favorable que celui qui est accordé, dans les mêmes circonstances, aux étrangers en général ».  La disposition achève de démontrer la frilosité des États contractants en matière de logement des réfugiés. Comme le soulignent à juste titre les commentateurs, cela a surtout une conséquence notable sur le choix des requérants de l’instrument à invoquer lors d’un contentieux. Le droit international des droits de l’homme, dans la protection qu’il offre aux étrangers en général, est en effet plus protecteur9.

Les juridictions internes se réfèrent régulièrement aux instruments internationaux afin d’interpréter la Convention de Genève. La prise en compte à la fois des traités postérieurs qui font parfois référence directement à la convention de Genève, mais également des pratiques des États, permet d’analyser la convention comme un instrument vivant10.

Plusieurs conventions reconnaissent le droit au logement, à commencer par le Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels (ci-après PIDESC) en son article 1111. Le PIDESC est en effet beaucoup moins restrictif, puisqu’il reconnait à tous le droit au logement. L’interprétation fournie par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci-après CODESC) est éclairante : le droit au logement ne saurait s’analyser en la seule fourniture d’un toit, mais doit se comprendre comme notamment le droit de vivre en sécurité, en paix et dans la dignité12. En ce sens, « invoquer » le PIDESC à l’occasion d’un contentieux est plus pertinent pour les réfugiés que l’article 21 de la Convention de Genève.
Si le PIDESC contient en son article 2 paragraphe 3, une disposition qui tient compte du stade de développement du pays pour analyser la teneur des obligations des États, cette disposition ne saurait toucher selon les commentateurs à la substance même des droits qui forment le socle du Pacte, parmi lesquels le droit au logement13.

La référence au droit de l’Union européenne est pertinente car la Charte des droits fondamentaux précise dans son article 18 que « Le droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne ». Néanmoins, la Charte n’envisage le logement que dans son article 34, où seule une aide au logement est consacrée14.
L’Union européenne a adopté des directives et un règlement en matière d’accueil et traitement d’une demande d’asile, parmi lesquels la directive du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres15. Celle-ci, qui fait également référence à la Convention de Genève16, établit des conditions applicables au logement fourni au réfugié. L’article 14, qui établit une liste de ce qui est considéré comme un logement17, impose également de protéger la vie familiale notamment en hébergeant les enfants mineurs avec leurs parents, d’éviter les transferts inutiles, de veiller avec attention aux faits de violence18. Le point 8 de l’article 14 envisage néanmoins la possibilité d’aménager ces conditions face à des capacités d’accueil insuffisantes. Cette option, encadrée par l’article et de durée limitée, doit toutefois rester exceptionnelle. La directive de 2011 reconnaît également le logement des réfugiés « dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficient les ressortissants d’autres pays tiers résidant légalement sur leur territoire » (article 32 (1), et sans discrimination (2))19.
Par ailleurs, au niveau du Conseil de l’Europe, la Charte sociale européenne contient des dispositions précises sur le logement. L’article 31 reconnait explicitement le droit au logement. Les autres dispositions en matière de logement sont seulement applicables aux travailleurs migrants (article 19.4.c) ou aux personnes âgées (article 23). La Convention européenne des droits de l’homme ne consacre pas le droit au logement, mais sa jurisprudence n’est pas dénuée d’intérêt (voir infra).

La disposition « dans la mesure où cette question tombe sous le coup des lois et règlements ou est soumise au contrôle des autorités publiques » implique qu’un contentieux pourra voir le jour et que l’atteinte à la convention soit imputable directement au gouvernement, ou de manière plus générale aux autorités publiques. L’implication de l’État se vérifie par la réglementation qu’il met en place en matière de logement, ou par le biais du contrôle qu’il exerce en pratique sur les décisions prises en la matière. A l’exception des logements purement privés, l’article 21 encadre ainsi un vaste panel de logements dans les États contractants20.

II- L’analyse de la violation des droits des réfugiés au logement sous l’angle de l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants

La Cour de justice de l’Union européenne veille au respect par les États de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux en considérant que la présomption du respect des droits fondamentaux par les États participant au système « Dublin » est renversée dès lors qu’il y a des « défaillances systémiques de la procédure d’asile et des conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans l’État membre responsable, impliquant un traitement inhumain ou dégradant, au sens de l’article 4 de la Charte, des demandeurs d’asile transférés vers le territoire de cet État membre »21.

La Cour européenne des droits de l’homme a été confrontée à la question du logement des demandeurs d’asile, notamment face à des mesures d’expulsion.
L’article 3 n’impose pas la reconnaissance d’un droit au logement. Mais si celui-ci est reconnu en droit interne, les États ont l’obligation d’en assurer l’effectivité.
La Cour européenne des droits de l’homme ne déduit pas de l’article 3 de la convention, relatif à l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants, une obligation pour les États parties d’assurer un droit au logement22. Néanmoins, elle a déduit de l’existence concrète en droit interne de ce droit une obligation d’en assurer en pratique l’effectivité23.
Dans l’arrêt M.S.S., elle s’était en effet fondée sur la mesure de transposition en droit grec de la directive Accueil et sur cette dernière, qui reconnait le droit au logement, pour déduire une obligation d’en assurer l’effectivité. Face à l’impossibilité du requérant dans cette affaire de jouir des droits ainsi reconnus, du fait des actions ou omissions volontaires de la Grèce, la violation de la convention avait pu être constatée.
Les directives européennes étant contraignantes, il peut être déduit de l’arrêt M.S.S. que les États membres de l’Union européenne doivent assurer les conditions d’effectivité du droit au logement tel que reconnu dans la directive, sous peine d’être en contradiction avec l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme.  Ainsi la surveillance du respect par les États membres de l‘Union européenne de leurs obligations en matière de logement (digne) des réfugiés est-elle accrue. Comme le rappelle en effet la Cour dans son arrêt Tarakhel contre Suisse, reprenant les termes de l’arrêt M.S.S., « la présomption selon laquelle un État participant au système « Dublin » respecte les droits prévus par la convention n’est pas irréfragable »24. Il importe de vérifier qu’il n’existe pas de « motifs sérieux et avérés » que la personne dont le renvoi est envisagé encourt un « risque réel » de subir les traitements prohibés par l’article 3.
Dans l’affaire Tarakhel contre Suisse, où il était question d’un renvoi en Italie, la Cour distingue la situation de la Suisse de celle de la Grèce lors de l’affaire M.S.S., dans laquelle l’insuffisance des capacités d’hébergement était criante, et la situation de requérant était un « phénomène de grande échelle »25. En l’espèce, et en dépit de « doutes quant aux capacités du système »26, la Cour ne constate pas de « défaillances systémiques » dans le système italien, et impose simplement aux autorités suisses l’obtention de garanties quant au système d’accueil avant d’enclencher une procédure de renvoi.
Dans ces affaires, la Cour considère explicitement que les conditions de mise en œuvre du droit au logement des réfugiés comprennent par exemple la privation d’hébergement ou l’hébergement « dans des structures surpeuplées dans des conditions de promiscuité, voire d’insalubrité et de violence »27.

Dans son appréciation de la violation de l’article 3 lors d’un renvoi d’un réfugié dans un autre État, la Cour tient particulièrement compte du statut des demandeurs d’asile, qui en raison de leur appartenance à un groupe vulnérable, méritent une protection spéciale28. L’attention portée par les autorités étatiques à la nécessité d’une protection spéciale est particulièrement importante lorsqu’il s’agit d’enfants29. Enfin, avant d’envisager un renvoi vers un autre État, l’État doit s’assurer que l’unité familiale sera préservée. Une expulsion sans l’assurance préalable que ces éléments sont réunis serait potentiellement contraire à l’article 3 de la Convention30.

1 Article 13 - Propriété mobilière et immobilière : « Les États contractants accorderont à tout réfugié un traitement aussi favorable que possible et de toute façon un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui qui est accordé, dans les mêmes circonstances, aux étrangers en général en ce qui concerne l’acquisition de la propriété mobilière et immobilière et autres droits s’y rapportant, le louage et les autres contrats relatifs à la propriété mobilière et immobilière ».

2 Article 23 - Assistance publique : « Les États contractants accorderont aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement en matière d’assistance et de secours publics qu’à leurs nationaux ».

3 Pour une analyse des liens entre ces différents articles, voir notamment LECKIE S. et SIMPERINGHAM E., « Article 21 », in ZIMMERMANN A. (dir.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: a commentary, Oxford, New York, Oxford University Press, Collection Oxford commentaries on international law, 2011, pp. 1043-1055.

4 La version anglaise a quelque peu évolué au fil des travaux préparatoires, passant de « housing accomodation » à « housing », ce qui rend le champ de la protection beaucoup plus large.

5 Cette disposition a engendré des difficultés de concordance entre les versions française et anglaise. Entre « lawfully in… » et « lawfully staying in… », cette dernière expression sera retenue dans la version anglaise, parce qu’elle correspondait plus à l’idée de résidence.

6 Projet d’article 16, Projet de convention relative au statut des réfugiés : Texte des articles adoptés par la Conférence le 6 juillet 1951, Travaux préparatoires, 6 juillet 1951.

7 LECKIE S. et SIMPERINGHAM E., « Article 21 », in ZIMMERMANN A. (dir.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: a commentary, Oxford, New York, Oxford University Press, Collection Oxford commentaries on international law, 2011, p. 1015.

8 Selon M. Juvigny, représentant de la France, pour la teneur des débats liés à l’expression « résidant régulièrement, se reporter au document E/AC.32/SR.42, accessible en suivant ce lien www.refworld.org/docid/3ae68c190.html. « Consequently, he considered that in all those articles the only concrete cases that could arise were cases implying some degree of residence, if only temporary residence; and temporary residence would be covered by the present wording, at least as far as France was concerned ».

9 Voir notamment LECKIE S. et SIMPERINGHAM E., « Article 21 », in ZIMMERMANN A. (dir.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: a commentary, Oxford, New York, Oxford University Press, Collection Oxford commentaries on international law, 2011, p. 1016, paragraphe 49.

10 L’analyse de la convention européenne comme instrument vivant dans notamment l’arrêt CEDH, 25 avril 1978, Affaire Tyrer c. Royaume-Uni, a été étendue par la House of Lords à la convention sur les réfugiés. La Cour Internationale de Justice considère que c’est la manière d’interpréter les traités. (ICJ Legal consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970).

11 Article 11 (1) : « Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie ».

12 Observation générale n° 4 , paragraphe 7 : « Le Comité est d’avis qu’il ne faut pas entendre le droit au logement dans un sens étroit ou restreint, qui l’égale, par exemple à l’abri fourni en ayant simplement un toit au-dessus de sa tête, ou qui le prend exclusivement comme un bien. Il convient au contraire de l’interpréter comme le droit à un lieu où l’on puisse vivre en sécurité, dans la paix et la dignité », « Ainsi que l’a déclaré la Commission des établissements humains, et conformément à la Stratégie mondiale du logement jusqu’à l’an 2000, « Un logement adéquat c’est . . . suffisamment d’intimité, suffisamment d’espace, une bonne sécurité, un éclairage et une aération convenables, des infrastructures de base adéquates et un endroit bien situé par rapport au lieu de travail et aux services essentiels—tout cela pour un coût raisonnable ».

13 LESTER E., « Article 23 », in ZIMMERMANN A. (dir.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: a commentary, Oxford, New York, Oxford University Press, Collection Oxford commentaries on international law, 2011, pp. 1043-1055, p. 1049.

14 Article 34 (3) : « Afin de lutter contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les modalités établies par le droit communautaire et les législations et pratiques nationales ».

15 Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003, dite « la directive Accueil ». S’y ajoutent le règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant des critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers (« le règlement Dublin »), la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (« la directive Qualification »), et la directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (« la directive Procédure »), Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte).

16 Article 2 (a).

17 Article 14 (1) reconnait ainsi comme logement les formes suivantes : « a) des locaux servant à loger les demandeurs pendant l’examen d’une demande d’asile présentée à la frontière ; b) des centres d’hébergement offrant un niveau de vie suffisant ; c) des maisons, des appartements, des hôtels privés ou d’autres locaux adaptés à l’hébergement des demandeurs ».

18 Article 14 (2). Sur l’obligation de préserver l’unité familiale, voir également l’article 23 de la Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte).

19 Directive 2011/95/UE précitée.

20 HATHAWAY J. C., The rights of refugees under international law, Cambridge, New York, Cambridge University Press, 2005, pp. 813-829.

21 CJUE, GC, 21 décembre 2011, Affaire N.S. c. Secretary of State of the Home Department et M.E., A.S.M., M.T., K.P., E.H. c. Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform (affaires joints C411/10 et C493/10)

22 Voir notamment CEDH, GC, 18 janvier 2001, Affaire Chapman c. Royaume-Uni, Req. n° 27238/95.

23 Voir ainsi CEDH, GC, 21 janvier 2011, Affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09.

24 CEDH, GC, 4 novembre 2014, Affaire Tarakhel c. Suisse, Req. n° 29217/12, paragraphe 103.

25 CEDH, GC, 4 novembre 2014, Affaire Tarakhel c. Suisse, Req. n° 29217/12, paragraphe 114.

26 CEDH, GC, 4 novembre 2014, Affaire Tarakhel c. Suisse, Req. n° 29217/12, paragraphe 115.

27 CEDH, GC, 4 novembre 2014, Affaire Tarakhel c. Suisse, Req. n° 29217/12, paragraphe 115. Voir également CEDH, GC, 21 janvier 2011, Affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09.

28 CEDH, GC, 21 janvier 2011, Affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09, paragraphe 251.

29 « Les conditions d’accueil des enfants demandeurs d’asile doivent […] être adaptées à leur âge, de sorte qu’elles ne puissent « engendrer pour eux une situation de stress et d’angoisse […] », faute de quoi elles atteindraient le seuil de gravité requis pour tomber sous le coup de l’interdiction prévue par l’article 3 de la Convention », CEDH, GC, 4 novembre 2014, Affaire Tarakhel c. Suisse, Req. n° 29217/12, paragraphe 119.

30 Voir notamment CEDH, GC, 4 novembre 2014, Affaire Tarakhel c. Suisse, Req. n° 29217/12, paragraphe 122, et dispositif de l’arrêt : « Il y aurait eu violation de l’article 3 de la Convention si les requérants devaient être renvoyés en Italie sans que les autorités suisses aient au préalable obtenu des autorités italiennes une garantie individuelle concernant, d’une part, une prise en charge adaptée à l’âge des enfants et, d’autre part, la préservation de l’unité familiale ».

 


Ouvrages liés à l'article


  • Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
  • Les conditions d'exercice du droit d'asile en France
  • The rights of refugees under international law
  • Asylum and integration in member states of the EU: integration of recognized refugee families as defined by the Geneva Convention considering their status with respect to the law of residence
  • Convention relating to the status of refugees : its history, contents and interpretation : a commentary

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  • Article 21 1951 Convention
  • Rights of Refugees in the Context of Integration : Legal Standards and Recommendations

Jurisprudences liées à l'article


  • Tarakhel c. Suisse

  • N.S. c. Secretary of State of the Home Department et M.E., A.S.M., M.T., K.P, E.H. c. Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform

  • M.S.S. c. Belgique et Grèce