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Article 20

Rationnement

Dans le cas où il existe un système de rationnement auquel est soumise la population dans son ensemble et qui réglemente la répartition générale de produits dont il y a pénurie, les réfugiés seront traités comme les nationaux.


Commentaire

Auteur : Carole Wurtz, doctorante, CRDEI, Université de Bordeaux
Date de publication : Mars 2016

 

L’article 20 pose le principe d’égalité de traitement entre réfugiés et nationaux pour le droit à l’accès à l’alimentation dans le cas de rationnement sous le contrôle de l’Etat de produits de nécessité en pénurie. Disposition nouvelle, sans précédent en droit international1, l’article 20 doit être analysé au regard du contexte d’après-guerre dans lequel s’inscrit la Convention2. En effet, la situation géopolitique est marquée par le blocus de Berlin et les débuts de la guerre froide. Les populations déplacées sont estimées à plusieurs centaines de milliers de réfugiés3. Le rationnement omniprésent pendant la guerre est encore en vigueur dans certains pays d’Europe4. En toile de fond, une forte mobilisation politique travaille à garantir l’esprit de paix et de partage. L’anticipation des problématiques et des réalités liées aux conflits, et l’expression des droits fondamentaux liés à la personne humaine trouvent alors leur consécration dans de nombreux instruments de portée internationale5.
Ainsi, en s’inscrivant pleinement dans les préoccupations de leur temps6, les rédacteurs de la convention encadrent les conditions de mise en œuvre du rationnement, selon d’une part la reconnaissance d’un droit d’accès à l’alimentation (1), et selon d’autre part le principe d’assimilation du réfugié au national (2).

I- Le rationnement et le droit à l’alimentation

L’objectif d’un système de rationnement est d’assurer que l’ensemble de la population reçoive certains produits de première nécessité7. Dans les travaux préparatoires, les débats ont porté sur le champ d’application de l’article 20, à savoir la nature des produits de première nécessité et les personnes bénéficiaires de cette disposition. Il a été convenu que sont concernés les biens de consommation courante, ceux-ci n’étant pas limités aux produits alimentaires, mais pouvant aussi inclure des produits autres, comme le textile ou le savon. Il ressort des débats que sont exclues les marchandises à destination industrielle ou commerciale, y compris l’énergie, et notamment le pétrole8. Etant entendu par ailleurs que la situation de rationnement concerne la régulation de produits en pénurie, n’entrent pas dans le champ de l’article 20 les mesures spécifiques mises en place pour la distribution plus favorable de certains produits disponibles en quantité suffisante au bénéfice de certains groupes de population ciblée ou vulnérables (autochtones, enfants, personnes âgées)9.
D’autre part, considérant l’accès des réfugiés aux ressources alimentaires dans les cas de pénurie comme un élément primordial dans la protection juridique des réfugiés10, les rédacteurs de la convention s’accordent sur l’acception extensive du statut légal11 de réfugié dans ce contexte. Dans les travaux préparatoires, à l’initiative du représentant des Etats-Unis, la présomption selon laquelle « […] the mention of ‘refugees’ without any qualifying phrase was intended to include all refugees, whether lawfuly or unlawfully in the territory »12 fait consensus et trouve son fondement dans les droits fondamentaux de la personne humaine13.
Le droit à l’alimentation est reconnu dès l’origine, dans les sources du droit international, comme un droit de l’Homme14, et se développe autour de trois piliers : l’adéquation, la disponibilité et l’accès15. Le fondement à la fois idéologique et juridique du droit d’accès à l’alimentation conduit à une réflexion sur la portée de cette disposition, en termes d’obligation positive à la charge des Etats et en cas de non respect.
En effet, bien que l’article 20 n’oblige pas les Etats à mettre en place un système de rationnement16, certains auteurs y voient, à la lumière des autres droits humains17, une obligation générale de ne pas porter atteinte à la vie18. Ce qui justifie selon l’interprétation très extensive de certains auteurs, que la violation de cette disposition, le refus d’accès aux denrées alimentaires en cas de pénurie est considéré comme une privation volontaire de nourriture, et constitue, au regard des droits de la personne humaine, une atteinte à la vie, à l’interdiction de traitements inhumains et dégradants19.
Cependant, dans le contexte international actuel, la portée réelle de cette obligation est de fait très limitée. Elle se heurte à la disponibilité des produits de nécessité et à la capacité de financement de ces denrées par les Etats. Et bien que depuis les premières missions du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés la prise en charge des réfugiés soit devenue principalement institutionnalisée20, les Etats sont sollicités pour leur capacité financière et contributive21. Pour les Etats, ce n’est donc plus tant l’obligation de garantir l’accès des réfugiés aux produits en pénurie sous leur contrôle  qui apparaît comme une contrainte majeure, mais davantage la charge économique qui pèse sur eux pour assurer l’aide internationale dans la satisfaction des besoins alimentaires et de première nécessité des réfugiés. En témoigne l’actualité marquée par les actions de mobilisation de fonds des organisations22. A ces égards, le champ d’application de l’article 20, circonscrit aux systèmes de rationnement, le rend mal adapté aux évolutions du contexte, et le teinte d’une couleur obsolète.
Cet article n’en demeure pas moins capital dans la reconnaissance des droits des réfugiés, dans la mesure où le droit d’accès à l’alimentation est déterminé selon le plus haut niveau de protection que la convention consacre au statut de réfugié : l’égalité de traitement avec le national23.

II- Le rationnement et le principe d’assimilation du réfugié au national

Alors que pour le bénéfice des autres droits sociaux24 le principe d’assimilation du réfugié au national ne vaut que pour les réfugiés résidant légalement sur le territoire, l’application de ce principe au droit d’accès à l’alimentation se fait au bénéfice de tous les réfugiés en situation légale ou illégale25. Dans ce contexte, les rédacteurs semblent à nouveau se référer aux réfugiés collectivement et non plus sur la base de critères individuels26.
Dans les travaux préparatoires, quelques questions terminologiques sont débattues27 sans que soit remis en cause le sens de ses dispositions fondamentales. La question de savoir si l’application concrète du principe d’égalité de traitement doit reposer sur une appréciation quantitative ou qualitative a été soulevée, car selon l’option retenue, il pourrait résulter une inégalité dans la satisfaction des besoins et des habitudes alimentaires28. Le principe d’égalité de traitement n’exclut pas cette hypothèse, à condition seulement qu’il repose sur l’idée que les réfugiés ne doivent pas faire l’objet de traitement moins favorable que les nationaux29.
Ce principe impose donc les mêmes conditions pour le bénéfice des droits, mais aussi les mêmes exigences de procédures30. Il implique notamment que le réfugié ne doit pas se voir imposer des exigences procédurales particulières, comme la présentation de son passeport, pour bénéficier des cartes de rationnement31.
L’application inconditionnelle du principe d’assimilation du réfugié au national dans ce contexte repose sur le principe de non-discrimination applicable aux droits de la personne humaine32 et auquel se réfère la convention dans son article 333. Naturellement l’obligation positive d’égalité de traitement à la charge des Etats34 est à opérer ici entre réfugiés et nationaux et non plus entre réfugiés eux-mêmes35.
Selon l’analyse de certains auteurs36, la privation des denrées alimentaires soumises au contrôle de l’Etat hôte, est une forme de contrainte exercée à l’encontre du réfugié et susceptible d’être interprétée comme une pratique de refoulement indirect37. L’Etat hôte est alors en situation de violation de son obligation de non refoulement, disposition phare de la Convention38.
Une fois encore le caractère contraignant de cet article est à nuancer. Le rationnement des produits de première nécessité étant aujourd’hui en grande partie assuré par les organisations internationales, l’Etat n’en a plus le contrôle exclusif. Il semblerait donc que la portée effective de cette obligation normative s’en trouve modifiée, en ce que l’on pourrait appeler « principe directeur » ou en « principe d’application » pour les Organisations dans l’exercice de leurs missions.
Néanmoins, illustrée par le cas du Nicaragua, l’histoire démontre qu’au-delà de l’obligation conventionnelle positive des Etats, le contenu de l’article 20 relève, à notre avis, des « considérations élémentaires d’humanité »39.

En conclusion, si l’article 20 peut nous paraître aujourd’hui dépassé sur divers points, il peut néanmoins être vu comme les prémisses du droit à la sécurité alimentaire40. En réalité cette branche  du droit émergente revêt une importance d’autant plus grande que, l’analyse des problèmes réfugiés / alimentation fait apparaître à présent une autre logique, à l’inverse de celle de l’article 20. En effet la sous-alimentation est aujourd’hui reconnue non plus seulement comme une des conséquences des déplacements des réfugiés, mais comme une des causes des mouvements de population. Sur ce point, les rédacteurs de l’article 20 n’auraient pas pu imaginer que un demi-siècle plus tard, dans un monde où la misère est toujours plus grande, la question du partage des denrées se heurterait à de nouveaux défis41, celui des réfugiés alimentaires42.

1 Les conventions du 28 octobre 1933 relative au statut international des réfugiés et du 10 février 1938 relative au statut des réfugiés en provenance d’Allemagne contiennent toutes deux quelques dispositions concernant le secours et le bien être des réfugiés (respectivement aux articles 9 et suivants, et aux articles 11 et suivants) , mais aucune référence n’avait jamais été faite au rationnement.

2 Par le terme « la Convention », nous faisons référence à la Convention relative au statut des réfugiés, adoptée le 28 juillet 1951 à Genève.

3 Selon les chiffres donnés par le Haut-Commissariat pour les Réfugiés, in CUTTS, M., Les réfugiés dans le monde : cinquante ans d’action humanitaire, Paris, Editions Autrement, 2001,  p.3

4 Le rationnement en RDA est pratiqué jusqu’en mars 1958. Voir CASTELLAN, G., et THALMANN, R., « Allemagne (politique et économie depuis 1949) – République Démocratique Allemande », site Encyclopaedia Universalis. Les dernières mesures de rationnement cessent en France en décembre 1949.

5 Dans un court intervalle de temps, plusieurs conventions visant la protection des droits de l’homme en temps de paix ou de guerre ont vu le jour : la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948) et les Conventions de Genève (1949), et sur le plan régional, la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (4/11/1950). Sur les liens étroits entre Droits de l’homme, Droits humanitaires et la Convention, voir FLAUSS, J.-F., « Les droits de l’homme et la Convention de Genève du 28 juillet 1951 au statut des réfugiés », dans CHETAIL, V. (dir.), La convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés : 50 ans après : bilan et perspectives, Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés Délégation pour la France et Institut International des Droits de l’Homme, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp.91-131

6 Notons qu’il ne sera pas commenté ici le fait que la Convention trouve un champ d’application temporel et spatial élargi par le Protocole de 1967.

7 « Where it exists, rationing is intended to ensure that the inhabitants of a country receive some items of prime necessity. It is therefore essential that refugees should be admitted to the benefit of the rationing system. », doc E/AC.32/2, p.38

8 UN Doc. E/AC.32/SR.15, p.5

9  Auquel cas, les réfugiés seront soumis aux dispositions de l’article 7 paragraphe 1 de la Convention. Voir WEISS, P., The refugee convention, 1951, The travaux preparatoires analyser with a commentary by the late Dr Paul Weiss, Cambridge international documents series, volume 7, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 160

10 Le Secrétariat déclare à ce sujet : « It is therefore essential that refugees should be admitted to the benefits of the rationing system ». E/AC/32.2, Article 18

11 Le statut légal de réfugié est posé à l’article 1 de la Convention.

12 WEISS, P., op.cit., note 9, p.160.

13 Notons par ailleurs que l’article 20 a fait l’objet de peu de débats et d’amendements. Il a été adopté à 19 voix contre 1 et ne fait aujourd’hui l’objet que de deux réserves.

14 Entre autre la Déclaration universelle des droits de l’Homme du 10 décembre 1948, Article 25. Et plus tardivement, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et politiques du 16 décembre 1966, Article 11.

15 Pour une analyse détaillée de l’histoire et du contenu du droit à l’alimentation, Voir GOLAY, C., Droit à l’alimentation et accès à la justice, « collection de l’Académie de droit international humanitaire et des droits humains à Genève », Ed. Bruylant, Bruxelles, 2011, pp.23-80

16 Pour cette interprétation, Voir HATHAWAY, J. C., The rights of refugees under international law, Cambridge, New York, Cambridge University Press, 2005, p.470

17 Et notamment le droit à l’assistance publique énoncé à l’article 23 de la Convention. Voir l’analyse proposée par ZIMMERMANN, A. (dir.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: a commentary, Oxford, New York, Oxford University Press, Collection Oxford commentaries on international law, 2011 p.998

18 Idem.

19 Violation énoncée sur le fondement de l’article 6 par. 1 (droit à la vie) et de l’article 7 (prohibition de la torture, des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants) du Pacte International des droits civils et politiques, op. cit.

20 Très nombreuses sont les organisations  internationales gouvernementales ou non qui oeuvrent au mieux de leurs moyens pour la protection des réfugiés dans le monde.

21 Pour une analyse de la complexité du financement dans la prise en charge des réfugiés, Voir TOURNEPICHE, A.-M., « Le financement de la protection internationale des réfugiés », in : TOURNEPICHE, A.-M. (dir.), La protection internationale et européenne des réfugiés, Paris, Editions A. Pedone, 2014, pp.117-126

22 Il suffit pour prendre connaissance du nombre de situations d’urgence et de leurs enjeux, de consulter la page d’accueil du site du Haut-Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés : www.unhcr.fr 

23 Pour le détail des niveaux de protection selon les droits énoncés, voir CHETAIL, V., « Le principe de non-refoulement et le statut de réfugié en droit international », dans CHETAIL, V. (dir.), La convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés : 50 ans après : bilan et perspectives, Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés Délégation pour la France et Institut International des Droits de l’Homme, Bruxelles, Bruylant, 2001, p.34sq

24 Les autres droits sociaux sont mentionnés dans la Convention aux Articles 22 al.1 « Education publique », 23 « Assistance publique » et 24 al.1 «  Législation du travail et sécurité sociale ».

25 Cf. supra, p.3

26 UNHCR, Les réfugiés dans le monde : cinquante ans d’action humanitaire, 2000, p.24, www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html, page consultée le 16 janvier 2015

27 Dans l’avant-projet de Convention le Secrétaire général avait proposé d’aborder la question du rationnement en ces termes : « Where a rationing system exists, refugees shall be treated on the same footing as nationals ». E/AC.32/2, Article 18

28 La question est posée par la Chine, qui pendant la seconde guerre mondiale, avait tenu compte dans son système de rationnement, des différences culturelles dans les habitudes alimentaires des réfugiés et des nationaux. E/AC.32/SR.15, p.3

29 Idem.

30 Selon l’opinion de WOLLENSCHLÄGER, M. (dir.), Asylum and integration in member states of the EU: integration of recognized refugee families as defined by the Geneva Convention considering their status with respect to the law of residence, Berlin, BWV: Berliner Wissenschafts-Verlag, 2003, p.84

31 Selon l’opinion de WEISS, P., The refugee convention, 1951, The travaux preparatoires analyser with a commentary by the late Dr Paul Weis, Cambridge international documents series, volume 7, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p.160

32 Ce principe est énoncé par la Déclaration universelle des droits de l’Homme en son article 2, et repris par le Pacte International des Droits Civils et Politiques en son article 2 également.

33 Bien que l’article 3 ne puisse faire l’objet de réserves, la complémentarité de ces deux dispositions n’a pas empêché l’Egypte d’émettre une réserve sur le principe d’égalité de traitement dans l’application des articles 20, 22 par.1, 23 et 24. L’Egypte déclare souhaiter se réserver le droit discrétionnaire d’accorder ce privilège au cas par cas (Réserve émise le 24 septembre 1981, Site de l’ONU, Collection des traités : treaties.un.org/pages/ViewDetailsII.aspx, page consultée le 30 janvier 2015

34 Il incombe aux Etats l’obligation « d’intégrer les réfugiés dans les mêmes termes que le national », ZIMMERMANN, A. (dir.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: a commentary, Oxford, New York, Oxford University Press, Collection Oxford commentaries on international law, 2011p.994

35 Voir l’analyse de l’article 3 de la Convention proposée par GRAHL-MADSEN, A., Commentary on the refugee Convention 1951 : articles 2-11, 13-37, UNHCR, 1997, p.8, sur la base de la proposition de la delegation Belge, doc. E/AC.32/SR.24, p.11

36 ZIMMERMANN, A. (dir.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: a commentary, Oxford, New York, Oxford University Press, Collection Oxford commentaries on international law, 2011p.998

37 En ce qui concerne l’acte de refoulement prohibé, « […] il est évident que l’effet de la mesure d’expulsion importe davantage que sa forme » : LAUTERPACHT, Sir Elihu et BETHLEHEM, Daniel « Avis sur la portée et le contenu du principe de non-refoulement », dans FELLER E., TÜRK V. et NICHOLSON F. (dir.), La protection des réfugiés en droit international, Ed. Larcier, Bruxelles, 2008, p.191 et plus largement pp 117-220.

38 Disposition de l’Article 33 de la Convention relative à l’interdiction d’expulsion et de refoulement.

39  Arrêt du 9 avril 1949, affaire du Détroit de Corfou, CIJ Recueil 1949, p.22. Telle est aussi l’opinion de l’auteur Abdelrahman AFIFI au sujet des dispositions du droit international humanitaire traitant la sécurité alimentaire, dans sa contribution « Sources et normes de sécurité alimentaire en droit international », dans l’ouvrage MAHIOU A., et SNYDER F. (dir.), Académie de droit international de La Haye,, La sécurité alimentaire. Food Security and Food Safety, Leiden, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2006,  p. 241

40 Le droit à la sécurité alimentaire doit à ce jour être entendu au sens d’un droit d’accès à l’alimentation. Voir BENSALAH-ALAOUI A., DUPUY R.J., (dir.), La sécurité alimentaire mondiale. t. 99, coll.«Bibliothèque de droit international», Paris, L.G.D.J., 1989

41 Pour une analyse d’actualité, voir MAIER, Stefan, « La convention de Genève du 28 juillet 1951 face aux problèmes contemporains », in TOURNEPICHE, Anne-Marie (dir.), La protection internationale et européenne des réfugiés, Paris, Editions A. Pedone, 2014, 176p.

42 Pour un résumé synthétique de cette problématique, voir MAHIOU, Ahmed, et SNYDER, Francis (dir.), Académie de droit international de La Haye, La sécurité alimentaire. Food Security and Food Safety, Leiden, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, p.8


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