Logement

En ce qui concerne le logement, les Etats contractants accorderont, dans la mesure où cette question tombe sous le coup des lois et règlements ou est soumise au contrôle des autorités publiques, aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire un traitement aussi favorable que possible; ce traitement ne saurait être, en tout cas, moins favorable que celui qui est accordé, dans les mêmes circonstances, aux étrangers en général.

 

Auteur : Audrey Lebret, doctorante, CRDEI, Université de Bordeaux
Date de publication : Mars 2016

 

Les États contractants n’avaient pas initialement prévu de consacrer un article spécifique de la Convention de Genève au logement. Les travaux préparatoires révèlent en effet qu’ils pensaient rattacher le logement à la propriété mobilière et immobilière qui ferait l’objet de l’article 13 de la Convention. C’est sur proposition des États-Unis que le droit au logement s’est vu autonomisé au sein de l’article 21, ce qui néanmoins ne le rend pas hermétique aux autres dispositions conventionnelles. L’article 21 présente en effet un lien étroit avec les articles 13 relatif à la propriété mobilière et immobilière¹ et 23 sur l’assistance publique^{2 3}.
Les difficultés et craintes des États quant à leur capacité à assurer l’effectivité de ce droit se ressentent très clairement dans le contenu de l’article 21.


I- Le contenu de l’article 21

L’article 21 se caractérise par un objet large de protection, mais contient plusieurs limites à son applicabilité.

La mention au début de l’article « En ce qui concerne le logement » manque de précision. Il eût sans doute été fastidieux d’entreprendre une liste qui se serait voulue exhaustive. Surtout, une telle énumération aurait conféré à l’article 21 un caractère restrictif. En outre, en raison notamment du lien qu’il présentait avec d’autres articles, il n’est pas apparu utile aux États contractants de procéder à cette énumération. Ainsi l’indétermination du logement engendre-t-elle un champ d’application élargi de protection⁴. Néanmoins, en dépit d’un objet large de protection, les dispositions de l’article 21 contiennent plusieurs restrictions quant à son applicabilité (avec la condition de « résidence régulière ») et  son étendue (avec des droits « aussi favorables que possible » et non « non moins favorables que ceux accordés aux étrangers dans la même situation »).

L’ensemble des réfugiés n’est pas protégé par l’article 21. En effet, seuls en bénéficient les réfugiés « résidant régulièrement sur le territoire »⁵. Cette version se distingue du projet initial de reconnaissance de ce droit aux « réfugiés régulièrement sur leur territoire »⁶. En dépit du retrait du critère de la résidence « habituelle »⁷, la mention « résidence » implique une certaine durée de séjour, bien que celle-ci soit indéterminée. Ainsi, les réfugiés simplement de passage dans le pays sont de fait exclus de la protection. Les résidents temporaires sont concernés par l’article 21 dès lors qu’une certaine durée de séjour est constatée⁸.

L’article 21 prévoit en outre un traitement « aussi favorable que possible ». Cette mention spécifique répond au souci de pragmatisme des États eu égard à leurs capacités respectives. Néanmoins, cette disposition va plus loin que le principe de non discrimination puisqu’elle impose le meilleur traitement possible. Elle présente donc une utilité certaine.
C’est surtout une autre disposition qui vient limiter la portée de l’article : « ce traitement ne saurait être, en tout cas, moins favorable que celui qui est accordé, dans les mêmes circonstances, aux étrangers en général ».  La disposition achève de démontrer la frilosité des États contractants en matière de logement des réfugiés. Comme le soulignent à juste titre les commentateurs, cela a surtout une conséquence notable sur le choix des requérants de l’instrument à invoquer lors d’un contentieux. Le droit international des droits de l’homme, dans la protection qu’il offre aux étrangers en général, est en effet plus protecteur⁹.

Les juridictions internes se réfèrent régulièrement aux instruments internationaux afin d’interpréter la Convention de Genève. La prise en compte à la fois des traités postérieurs qui font parfois référence directement à la convention de Genève, mais également des pratiques des États, permet d’analyser la convention comme un instrument vivant¹⁰.

Plusieurs conventions reconnaissent le droit au logement, à commencer par le Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels (ci-après PIDESC) en son article 11¹¹. Le PIDESC est en effet beaucoup moins restrictif, puisqu’il reconnait à tous le droit au logement. L’interprétation fournie par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci-après CODESC) est éclairante : le droit au logement ne saurait s’analyser en la seule fourniture d’un toit, mais doit se comprendre comme notamment le droit de vivre en sécurité, en paix et dans la dignité¹². En ce sens, « invoquer » le PIDESC à l’occasion d’un contentieux est plus pertinent pour les réfugiés que l’article 21 de la Convention de Genève.
Si le PIDESC contient en son article 2 paragraphe 3, une disposition qui tient compte du stade de développement du pays pour analyser la teneur des obligations des États, cette disposition ne saurait toucher selon les commentateurs à la substance même des droits qui forment le socle du Pacte, parmi lesquels le droit au logement¹³.

La référence au droit de l’Union européenne est pertinente car la Charte des droits fondamentaux précise dans son article 18 que « Le droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne ». Néanmoins, la Charte n’envisage le logement que dans son article 34, où seule une aide au logement est consacrée¹⁴.
L’Union européenne a adopté des directives et un règlement en matière d’accueil et traitement d’une demande d’asile, parmi lesquels la directive du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres¹⁵. Celle-ci, qui fait également référence à la Convention de Genève¹⁶, établit des conditions applicables au logement fourni au réfugié. L’article 14, qui établit une liste de ce qui est considéré comme un logement¹⁷, impose également de protéger la vie familiale notamment en hébergeant les enfants mineurs avec leurs parents, d’éviter les transferts inutiles, de veiller avec attention aux faits de violence¹⁸. Le point 8 de l’article 14 envisage néanmoins la possibilité d’aménager ces conditions face à des capacités d’accueil insuffisantes. Cette option, encadrée par l’article et de durée limitée, doit toutefois rester exceptionnelle. La directive de 2011 reconnaît également le logement des réfugiés « dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficient les ressortissants d’autres pays tiers résidant légalement sur leur territoire » (article 32 (1), et sans discrimination (2))¹⁹.
Par ailleurs, au niveau du Conseil de l’Europe, la Charte sociale européenne contient des dispositions précises sur le logement. L’article 31 reconnait explicitement le droit au logement. Les autres dispositions en matière de logement sont seulement applicables aux travailleurs migrants (article 19.4.c) ou aux personnes âgées (article 23). La Convention européenne des droits de l’homme ne consacre pas le droit au logement, mais sa jurisprudence n’est pas dénuée d’intérêt (voir infra).

La disposition « dans la mesure où cette question tombe sous le coup des lois et règlements ou est soumise au contrôle des autorités publiques » implique qu’un contentieux pourra voir le jour et que l’atteinte à la convention soit imputable directement au gouvernement, ou de manière plus générale aux autorités publiques. L’implication de l’État se vérifie par la réglementation qu’il met en place en matière de logement, ou par le biais du contrôle qu’il exerce en pratique sur les décisions prises en la matière. A l’exception des logements purement privés, l’article 21 encadre ainsi un vaste panel de logements dans les États contractants²⁰.

II- L’analyse de la violation des droits des réfugiés au logement sous l’angle de l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants

La Cour de justice de l’Union européenne veille au respect par les États de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux en considérant que la présomption du respect des droits fondamentaux par les États participant au système « Dublin » est renversée dès lors qu’il y a des « défaillances systémiques de la procédure d’asile et des conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans l’État membre responsable, impliquant un traitement inhumain ou dégradant, au sens de l’article 4 de la Charte, des demandeurs d’asile transférés vers le territoire de cet État membre »²¹.

La Cour européenne des droits de l’homme a été confrontée à la question du logement des demandeurs d’asile, notamment face à des mesures d’expulsion.
L’article 3 n’impose pas la reconnaissance d’un droit au logement. Mais si celui-ci est reconnu en droit interne, les États ont l’obligation d’en assurer l’effectivité.
La Cour européenne des droits de l’homme ne déduit pas de l’article 3 de la convention, relatif à l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants, une obligation pour les États parties d’assurer un droit au logement²². Néanmoins, elle a déduit de l’existence concrète en droit interne de ce droit une obligation d’en assurer en pratique l’effectivité²³.
Dans l’arrêt M.S.S., elle s’était en effet fondée sur la mesure de transposition en droit grec de la directive Accueil et sur cette dernière, qui reconnait le droit au logement, pour déduire une obligation d’en assurer l’effectivité. Face à l’impossibilité du requérant dans cette affaire de jouir des droits ainsi reconnus, du fait des actions ou omissions volontaires de la Grèce, la violation de la convention avait pu être constatée.
Les directives européennes étant contraignantes, il peut être déduit de l’arrêt M.S.S. que les États membres de l’Union européenne doivent assurer les conditions d’effectivité du droit au logement tel que reconnu dans la directive, sous peine d’être en contradiction avec l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme.  Ainsi la surveillance du respect par les États membres de l‘Union européenne de leurs obligations en matière de logement (digne) des réfugiés est-elle accrue. Comme le rappelle en effet la Cour dans son arrêt Tarakhel contre Suisse, reprenant les termes de l’arrêt M.S.S., « la présomption selon laquelle un État participant au système « Dublin » respecte les droits prévus par la convention n’est pas irréfragable »²⁴. Il importe de vérifier qu’il n’existe pas de « motifs sérieux et avérés » que la personne dont le renvoi est envisagé encourt un « risque réel » de subir les traitements prohibés par l’article 3.
Dans l’affaire Tarakhel contre Suisse, où il était question d’un renvoi en Italie, la Cour distingue la situation de la Suisse de celle de la Grèce lors de l’affaire M.S.S., dans laquelle l’insuffisance des capacités d’hébergement était criante, et la situation de requérant était un « phénomène de grande échelle »²⁵. En l’espèce, et en dépit de « doutes quant aux capacités du système »²⁶, la Cour ne constate pas de « défaillances systémiques » dans le système italien, et impose simplement aux autorités suisses l’obtention de garanties quant au système d’accueil avant d’enclencher une procédure de renvoi.
Dans ces affaires, la Cour considère explicitement que les conditions de mise en œuvre du droit au logement des réfugiés comprennent par exemple la privation d’hébergement ou l’hébergement « dans des structures surpeuplées dans des conditions de promiscuité, voire d’insalubrité et de violence »²⁷.

Dans son appréciation de la violation de l’article 3 lors d’un renvoi d’un réfugié dans un autre État, la Cour tient particulièrement compte du statut des demandeurs d’asile, qui en raison de leur appartenance à un groupe vulnérable, méritent une protection spéciale²⁸. L’attention portée par les autorités étatiques à la nécessité d’une protection spéciale est particulièrement importante lorsqu’il s’agit d’enfants²⁹. Enfin, avant d’envisager un renvoi vers un autre État, l’État doit s’assurer que l’unité familiale sera préservée. Une expulsion sans l’assurance préalable que ces éléments sont réunis serait potentiellement contraire à l’article 3 de la Convention³⁰.