Législation du travail et sécurité sociale

1. Les Etats contractants accorderont aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement qu'aux nationaux en ce qui concerne les matières suivantes:
a) Dans la mesure où ces questions sont réglementées par la législation ou dépendent des autorités administratives, la rémunération, y compris les allocations familiales lorsque ces allocations font partie de la rémunération, la durée du travail, les heures supplémentaires, les congés payés, les restrictions au travail à domicile, l'âge d'admission à l'emploi, l'apprentissage et la formation professionnelle, le travail des femmes et des adolescents et la jouissance des avantages offerts par les conventions collectives;
b) La sécurité sociale (les dispositions légales relatives aux accidents du travail, aux maladies professionnelles, à la maternité, à la maladie, à l'invalidité, à la vieillesse et au décès, au chômage, aux charges de famille, ainsi qu'à tout autre risque qui, conformément à la législation nationale, est couvert par un système de sécurité sociale), sous réserve:
i) Des arrangements appropriés visant le maintien des droits acquis et des droits en cours d'acquisition;
ii) Des dispositions particulières prescrites par la législation nationale du pays de résidence et visant les prestations ou fractions de prestations payables exclusivement sur les fonds publics, ainsi que les allocations versées aux personnes qui ne réunissent pas les conditions de cotisation exigées pour l'attribution d'une pension normale.

2. Les droits à prestation ouverts par le décès d'un réfugié survenu du fait d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ne seront pas affectés par le fait que l'ayant droit réside en dehors du territoire de l'Etat contractant.

3. Les Etats contractants étendront aux réfugiés le bénéfice des accords qu'ils ont conclus ou viendront à conclure entre eux, concernant le maintien des droits acquis ou en cours d'acquisition en matière de sécurité sociale, pour autant que les réfugiés réunissent les conditions prévues pour les nationaux des Pays signataires des accords en question.

4. Les Etats contractants examineront avec bienveillance la possibilité d'étendre, dans toute la mesure du possible, aux réfugiés, le bénéfice d'accords similaires qui sont ou seront en vigueur entre ces Etats contractants et des Etats non contractants.

Monica Elena Buriana, docteure, CRDEI, Université de Bordeaux
Date de publication : Mars 2016

Avant l’adoption de la Convention du 28 juillet 1951, les Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938¹ prévoyaient déjà que les États contractants devaient appliquer une législation accordant des droits de sécurité sociale aux réfugiés².
En combinaison avec l’article 23 concernant l’assistance publique, l’article 24 permet de fournir un cadre global d’assistance sociale aux réfugiés qui résident légalement sur le territoire d’un État contractant. Les deux articles se complètent mutuellement dans le sens où ils empêchent qu’une interprétation étroite du terme « sécurité sociale » ne crée des lacunes de protection inutiles et injustifiées dans les États où le système de sécurité sociale n’existe pas ou présente une application limitée. Cette politique de « remplissage des lacunes » constitue une logique consciemment choisie par les rédacteurs de la Convention de 1951, qui souligne l’importance de l’assistance publique, de l’assistance et de la sécurité sociale en ce qui concerne le bien-être des réfugiés.
L’article 24 est remarquable par son contenu clair concernant les obligations de sécurité sociale des États contractants. Cela est dû au fait que les dispositions de cet article intègrent dans leur contenu, dans une large mesure, des détails pertinents formulés par la Conférence ILO pour l’élaboration de la Convention concernant les travailleurs migrants (révisée en 1949) (la Convention ILO C97)³.
L’article 24 prend en considération la situation particulière dans laquelle se trouvent les réfugiés, prévoit des mesures flexibles concernant les mécanismes de sécurité sociale, reconnaît que la migration des réfugiés provoque souvent des ruptures dans l’unité de la famille et que les bénéficiaires qui sont en dehors des territoires des États contractants ne devraient donc pas être désavantagés lors d’un décès, accident ou maladie. L’article reconnaît également que ces mesures de protection devraient être accordées en raison du respect des accords réciproques concernant la sécurité sociale conclus entre les États contractants et les États non-contractants.

I – Analyse des termes utilisés dans le texte de l’article 24

Le paragraphe 1 de l’article 24 prévoit que « les États contractants accorderont aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement qu’aux nationaux … ».
L’interprétation de l’expression « les États contractants » devrait se faire dans le même sens que celle faite dans le cadre de l’article 23 de la Convention de 1951 concernant l’assistance publique.
La seule exception serait le maintien par tout réfugié, malgré le retour volontaire (ou non volontaire) dans son État d’origine ou le déplacement dans un autre État contractant, des droits acquis en vertu de la législation du travail et les régimes de sécurité sociale pendant son séjour légal dans son État d’asile. Ce serait le cas lorsque l’État contractant accorde à ses propres ressortissants ce genre de bénéfices, même s’ils ne sont pas, ou ne sont plus, résidents sur son territoire.
Une telle approche est conforme à la fois au texte, à l’objet et au but de l’article 24, paragraphe 4, qui appelle les États à accorder avec bienveillance les droits de sécurité sociale, même si le nouveau État de résidence du réfugié (qui peut être son État d’origine) n’est pas un État partie à la Convention de 1951, et même si, techniquement, la personne en cause ne peut plus être considérée comme un réfugié aux fins de la Convention de 1951.
L’expression  « ... accordera ... » prouve le caractère obligatoire de l’obligation prévue par l’article 24 et doit être mise en relation avec l’article 23 de la Convention de 1951. De même, les expressions « résidant régulièrement » et « sur leur territoire » reçoivent ici la même interprétation que celle appliquée à l’article 23 de la Convention de 1951. Une interprétation plus large de l’expression « résidant régulièrement » n’est pas retenue par les juristes, bien que des arguments la soutenant puissent être considérés comme importants et convaincants.
Des nombreuses dispositions de la Convention de 1951 contiennent des expressions équivalentes à celle concernant l’obligation des États de fournir aux réfugiés le même traitement que celui accordé à leurs ressortissants.
Les justifications de ces expressions diffèrent légèrement. Dans le cas de l’article 24, l’une des principales justifications est celle de s’assurer que le marché national du travail ne risque pas de s’affaiblir en raison de la présence des non-ressortissants. Ainsi, le fait de placer les travailleurs étrangers et les ressortissants sur un pied d’égalité répond à des exigences d’équité. Cela est aussi dans l’intérêt des ressortissants qui craignent une préférence des employeurs pour une main-d’œuvre étrangère moins chère.

II – Le contenu de l’article 24

Le texte figurant à l’article 24, paragraphe 1 (a) reprend le texte de l’article 6, paragraphe 1 (a) (i) de la Convention ILO C97 et couvre, au sens large, les droits qui sont ordinairement prévus dans les lois et les règlements dans le domaine du travail. Ces droits assurent non seulement la protection des droits du travail des réfugiés eux-mêmes, mais servent également de sauvegarde pour le marché national du travail.
La question s’est pourtant posée de savoir si cet alinéa couvrait également les droits acquis en vertu d’accords de réciprocité ou s’il fallait ajouter une précision par rapport à cet aspect à la fin du paragraphe 1 (b) (i). Par exemple si un mineur avait travaillé dix années en Pologne et vingt en France, en vertu d’une convention bilatérale, la Pologne paierait un tiers et la France deux tiers de sa pension. Si le mineur devient entre temps réfugié, il lui serait difficile de réclamer le paiement de sa part par la Pologne ou, à défaut, demander à la France de payer cette part. Le mineur recevrait donc en France, seuls les deux-tiers que cet État avait initialement entrepris de payer.
Finalement il a été décidé que les droits acquis en vertu d’accords de réciprocité seraient couverts par le paragraphe 1 (a).
Le terme « sécurité sociale » utilisé dans le paragraphe 1 (b) est destiné à avoir un sens large. Dans les documents du Comité spécial de l’apatridie et les problèmes connexes, la « sécurité sociale » comprend l’aide en cas d’accident de travail indépendamment des différences présentes dans les pratiques administratives nationales⁴.
Ce texte a comme modèle, en grande partie, l’article 6 de la Convention ILO C97, à part deux exceptions. La première exception concerne l’expression « maladies professionnelles » qui a été insérée dans le texte de la Convention de 1951 pour mettre le texte anglais en conformité avec le texte français du projet de la Convention de 1951⁵ . La deuxième exception a été la substitution du mot « invalidité » (qui désigne seulement l’invalidité permanente) par le terme plus souple de « handicap », qui couvre à la fois l’incapacité temporaire et celle permanente de travail.
Le texte du paragraphe 1 (b) (i) fait référence à des accords internationaux bilatéraux qui sont souvent conclus afin de permettre aux travailleurs qui se déplacent d’un État à l’autre de cumuler les avantages des assurances souscrites dans les deux pays. Il a pourtant été décidé par le Comité spécial de l’apatridie et des problèmes connexes que ces accords devraient être écartés dès qu’il existe des accords appropriés pour la protection des droits acquis et des droits en cours d’acquisition car ils sont toujours le résultat des accords spéciaux⁶.
Le sens des expressions « droits acquis » et « droits en cours d’acquisition » est discuté ci-dessous par rapport à l’article 24, paragraphe 3. En ce qui concerne l’expression « accords appropriés », l’article 24 paragraphe 1 (b) (i) fonctionne comme une limitation de l’obligation des États de traiter les réfugiés de la même manière que leurs propres ressortissants lorsque des droits acquis ou en cours d’acquisition sont en effet maintenus par des « dispositions appropriées ». S’il n’y a pas des « dispositions appropriées » pour le maintien des droits acquis ou en cours d’acquisition, les États contractants ne pourront prévoir des limites à la jouissance du droit à la sécurité sociale des réfugiés sur un pied d’égalité avec les nationaux.
L’article 24, paragraphe 1 (b) (ii) représente une nouvelle qualification de l’obligation des États contractants d’accorder aux réfugiés (résidant régulièrement sur leur territoire) le même traitement que celui accordé aux nationaux, en ce qui concerne la sécurité sociale. Il vise à protéger l’État d’une obligation absolue de payer les prestations de sécurité sociale lorsque ces prestations sont payables exclusivement sur les fonds publics.
En ce qui concerne le paiement des indemnités à la place d’une pension normale, la disposition permet également la conclusion d’accords spéciaux dans des situations où les réfugiés n’ont pas encore « obtenu » leur droit en vertu de la législation. Si la disposition impose une limitation dans la mesure où les réfugiés ne peuvent profiter du même traitement que les nationaux, elle ne dispense pas les États contractants de la responsabilité de veiller à ce que les dispositions spéciales soient prises pour couvrir ces réfugiés dont la situation est adéquatement couverte par les dispositions habituelles qui sont en place pour les ressortissants en général.
L’expression « payables exclusivement sur les fonds publics » se réfère à des prestations payables mais à laquelle l’employé ne contribue pas. Le paragraphe 1 (b) (ii) vise ainsi les prestations ou les fractions de prestations payables exclusivement sur les fonds publics, c’est à dire, à l’exclusion de toute contribution versée par l’assuré.
En outre, l’expression « personnes qui ne réunissent pas les conditions de cotisation exigées pour l’attribution d’une pension normale » se réfère aux indemnités versées un peu au dessus de la pension partielle à laquelle une personne peut avoir droit en vertu des cotisations versées, de sorte que sa prestation globale soit égale à la normale (ou seulement légèrement inférieure à une pension normale).
Le paragraphe 2 de l’article 24 prévoit que les droits à prestations ouverts par le décès d’un réfugié survenu du fait d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ne seront pas affectés par le fait que l’ayant droit réside en dehors du territoire de l’État contractant⁷.
C’est une inclusion dans le texte de l’article 24 qui est ultérieure à l’adoption de la Convention de 1951 et qui reflète une proposition née des préoccupations pour les personnes à charge des réfugiés victimes d’accidents mortels. En effet ces personnes à charge étaient touchées de manière disproportionnée du fait de l’existence des pratiques d’interdiction du paiement des allocations aux survivants non-résidents. Dans ce cas, les réfugiés pourraient être considérés comme ayant des « meilleurs » droits que les ressortissants, sauf qu’il est important d’observer que cette règle existe en raison de la situation particulière dans laquelle se trouvent les réfugiés, qui souffrent à cause des ruptures familiales comme une conséquence de l’expérience de réfugié.
Le texte du paragraphe 3 a le contenu suivant : « Les États contractants étendront aux réfugiés le bénéfice des accords qu’ils ont conclus ou viendront à conclure, concernant le maintien des droits acquis ou en cours d’acquisition en matière de sécurité sociale, pour autant que les réfugiés réunissent les conditions prévues pour les nationaux des pays signataires des accords en question ». Or, ces accords sont du même genre que les « accords appropriés » envisagés à l’article 24, paragraphe 1 (b) (i).
Le paragraphe est basé sur une proposition faite par le représentant de la Fédération américaine du travail et officiellement présentée par le représentant de la Belgique qui a été acceptée par le Comité spécial de l’apatridie et des problèmes connexes à sa première session. Les accords qu’envisage la disposition peuvent être bilatéraux ou multilatéraux et conclus entre les États contractants ou entre les États contractants et les États non-contractants.
L’article 24, paragraphe 3 s’applique seulement aux réfugiés détenant des droits acquis ou en cours d’acquisition dans les États parties à la Convention de 1951. Lorsque les réfugiés ont acquis ou sont en train d’acquérir des droits concernant la sécurité sociale dans un État non-contractant c’est l’article 24, paragraphe 4 qui s’appliquera.
La dernière phrase de l’article 24, paragraphe 3 signifie qu’il faut accorder aux réfugiés le même traitement qu’aux ressortissants de l’État dans lequel ils séjournent légalement. Si un réfugié acquiert certaines prestations de sécurité sociale dans un État A, puis se déplace vers un État B, y devient résident régulier et acquiert également certains droits, ses droits seront totalisés comme s’il était le national de l’un ou l’autre des États concernés. Si l’État A venait à manquer à son obligation de paiement, le gouvernement hôte sera toujours tenu de payer au réfugié la totalité des prestations combinées qui est due à ce dernier. L’État B pourra ensuite demander réparation au gouvernement défaillant de l’État A sur le fondement de l’article 24, paragraphe 3.

Sur le sens de l’effet extraterritorial des droits acquis et en voie d’acquisition, il faut préciser que l’expression « droits acquis » se réfère aux prestations de sécurité sociale acquises dans un État et qui sont à reconnaitre, avec le cumul existant, par un autre État. L’expression « droits en voie d’acquisition » se réfère à un cumul partiel des droits qui n’est pas suffisant pour garantir des prestations et qui représente une partie du cumul nécessaire pour la jouissance des avantages.
Le paragraphe 4 précise que les « États contractants examineront avec bienveillance la possibilité d’étendre aux réfugiés, dans la mesure du possible, le bénéfice d’accords similaires qui sont ou seront en vigueur entre ces États contractants et des États non-contractants ».
Ce paragraphe est particulièrement intéressant car il vise à donner aux réfugiés le bénéfice des traités conclus entre l’État d’accueil et l’État d’origine au profit de leurs ressortissants. Cependant, le texte de la disposition ne se limite pas aux accords conclus avec l’État d’origine, mais étend l’obligation aux accords conclus avec tout État non-contractant. Ainsi, par exemple, un État non-contractant qui a été le premier État d’asile du réfugié sera inclus dans le sens du texte.
La disposition a un caractère de recommandation plutôt que d’obligation et cela reflète la difficulté d’avoir une disposition impérative concernant les États non-contractants.

III – La Cour EDH et la reconnaissance des droits sociaux aux demandeurs d’asile

Concernant les droits sociaux des demandeurs d’asile la Cour EDH accorde ces droits avec parcimonie.
C’est avec l’arrêt M.S.S. contre Belgique et Grèce⁸ que la Cour EDH a entamé une jurisprudence nouvelle concernant les droits sociaux des demandeurs d’asile, en soulignant l’exceptionnelle gravité des conditions d’accueil réservées à ceux-ci en Grèce. Toutefois elle a rappelé sa jurisprudence classique, à savoir les arrêts Chapman⁹ et Muslim¹⁰.
La particularité de cet arrêt consiste dans l’enchevêtrement de fondements protégeant les droits sociaux puisque des obligations découlaient du droit national, lequel appliquait le droit de l’Union européenne. La Cour EDH a ainsi constaté que « l’obligation de fournir un logement et des conditions matérielles décentes aux demandeurs d’asile démunis fait à ce jour partie du droit positif et pèse sur les autorités grecques en vertu des termes mêmes de la législation nationale qui transpose le droit communautaire, à savoir la directive 2003/9 du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres »¹¹. C’est justement l’impossibilité de jouir des droits contenus dans cette directive communautaire qui faisait la différence avec d’autres cas notamment l’affaire Müslim.
La Cour EDH s’est également prononcée en ce qui concerne le droit aux soins qui fait partie intégrante des droits sociaux mais qui semble faire l’objet d’une restriction explicite par la Cour en ce qui concerne les demandeurs d’asile.
C’est dans l’arrêt N. c. Royaume Uni¹² de 2008 que la Cour traite du droit d’être soigné. Il s’agit d’un renversement d’une jurisprudence de 1997 qui avait établi un lien entre l’absence d’accès aux traitements médicaux et l’exposition à un traitement inhumain et dégradant¹³. Ainsi, dans l’affaire D. contre Royaume Uni de 1997 les juges avaient pris en compte la circonstance que le requérant n’avait dans son pays d’origine aucun parent désireux ou en mesure de s’occuper de lui ou de lui fournir ne fût-ce qu’un toit ou un minimum de nourriture ou de soutien social.
La Cour EDH a considéré en 2008 dans l’affaire N. c. Royaume Uni que «  les non nationaux qui sont sous le coup d’un arrêté d’expulsion ne peuvent en principe revendiquer un droit à rester sur le territoire d’un État contractant afin de continuer à bénéficier de l’assistance et des services médicaux, sociaux ou autres fournis par l’État qui l’expulsent »¹⁴.
Dans l’affaire B.B. c. Royaume Uni de 1998¹⁵ la Cour EDH a considéré qu’ « un étranger gravement malade, qui réside dans un pays dans une sorte de clandestinité sans pouvoir bénéficier pleinement du régime de la protection sociale, se trouve dans une situation qui n’est pas conforme aux exigences de l’article 3 de la Convention ».