Aide administrative

1. Lorsque l'exercice d'un droit par un réfugié nécessiterait normalement le concours d'autorités étrangères auxquelles il ne peut recourir, les Etats contractants sur le territoire desquels il réside veilleront à ce que ce concours lui soit fourni soit par leurs propres autorités, soit par une autorité internationale.

2. Là où les autorités visées au paragraphe 1 délivreront ou feront délivrer, sous leur contrôle, aux réfugiés, les documents ou certificats qui normalement seraient délivrés à un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire.

3. Les documents ou certificats ainsi délivrés remplaceront les actes officiels délivrés à des étrangers par leurs autorités nationales ou par leur intermédiaire, et feront foi jusqu'à preuve du contraire.

4. Sous réserve des exceptions qui pourraient être admises en faveur des indigents, les services mentionnés dans le présent article pourront être rétribués; mais ces rétributions seront modérées et en rapport avec les perceptions opérées sur les nationaux à l'occasion de services analogues.

5. Les dispositions de cet article n'affectent en rien les articles 27 et 28.

Auteurs : Justine  Castillo, docteur, CRDEI et Sébastien Martin, Maître de Conférences, Université de Bordeaux
Date de publication : Mars 2016

L’idée centrale de l’article 25 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 correspond à l’aide, au soutien administratif dont peuvent bénéficier les réfugiés de la part des Etats Contractants dans lesquels ils résident. Il s’agit donc d’un élément représentant à la fois certaines garanties pour les réfugiés mais également, et surtout, des obligations pour les parties à la convention de Genève. On remarquera, d’ailleurs, qu’il s’agit des premières dispositions du chapitre 5 relatif aux mesures administratives. En conséquence, l’article 25 a fait l’objet de nombreux débats lors de la Conférence des Plénipotentiaires des Nations Unies¹. La raison principale était que les autorités nationales craignaient d’être fortement sollicitées par les réfugiés, ce qui n’est pas sans faire écho aux phénomènes actuels d’afflux massif de personnes sur le territoire de l’Union européenne².
L’article 25 contient deux principales dispositions. La première concerne le soutien administratif qui doit être apporté pour permettre au réfugié d’exercer l’un de ses droits (1.) tandis que la seconde, plus précise, est relative au soutien matériel qui pourrait se révéler nécessaire dans le cadre d’une procédure qui serait entreprise par le réfugié (2.). A côté de ces mesures, l’article s’intéresse à certains aspects secondaires permettant de préciser les mesures d’assistance administrative prévues dans les premiers paragraphes (3.).

I- Le soutien administratif accordé au réfugié pour l’exercice de ses droits

L’objet du paragraphe 1 est de reconnaître, au profit du réfugié, une obligation pour l’Etat partie qui l’accueille de lui prêter son concours pour lui assurer l’exercice d’un droit. Cette mesure correspond donc au corollaire de l’engagement international que représente la convention de Genève de 1951. En effet, le réfugié se définit, selon l’article 1er, comme la personne « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont [il] a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si [il] n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ». Dès lors, la possibilité que le réfugié n’ait plus aucun lien avec son Etat d’origine est loin d’être une situation inimaginable et il lui serait alors impossible de pouvoir bénéficier des droits qui lui sont reconnus par la convention si l’Etat, sur lequel il réside, ne lui assurait pas un soutien administratif.
Ainsi, les dispositions de l’article 25 permettent aux réfugiés d’avoir un moyen, avec le soutien des Etats parties, pour que les droits qui sont reconnus à leur profit deviennent effectifs. Présentées autrement, on peut dire que ces mesures visent à permettre, concrètement, aux réfugiés de pouvoir, s’il le désire³, reconstruire leur vie dans l’Etat qui les accueille.
On soulignera à cet égard que cela vaut, dans un premier temps, pour tous les droits qui sont reconnus par la convention et en particulier les droits qui supposent des relations avec les administrations tels que les droits personnels, en particulier ceux qui résultent du mariage, les droits qui concerne l'acquisition de la propriété mobilière et immobilière et autres droits s'y rapportant, les droits qui concerne les associations à but non politique et non lucratif, les droits qui concerne l'exercice d'une activité professionnelle dans son ensemble ou le droit d'ester en justice. Dans un second temps, l’assistance administrative doit pouvoir être obtenue par les réfugiés lorsqu’ils en font la demande pour exercer des droits qui ne relèvent pas de la convention de 1951⁴. En effet, l’article 5 relatif aux droits accordés indépendamment de cette Convention précise qu’ « Aucune disposition de cette Convention ne porte atteinte aux autres droits et avantages accordés, indépendamment de cette Convention, aux réfugiés ». Dans la mesure où l’article 25 n’emploie pas de formule restrictive, on ne voit pas pourquoi les Etats qui accueillent des réfugiés pourraient faire une distinction.
Toutefois, il faut souligner que si, dans ces conditions, l’assistance administrative apparaît très large, en réalité, les dispositions contenues dans ce paragraphe en limitent quelque peu l’application en précisant que le concours ne peut être sollicité que dans des hypothèses normales et que ne pèse sur les Etats parties qu’une obligation de moyen. Ainsi, il n’est pas question d’offrir aux réfugiés une protection en toute occasion, loin de là. Plus précisément, les réfugiés ne peuvent demander le soutien administratif à l’Etat qui l’accueille que dans les cas où l’exercice d’un droit implique l’intervention d’une autorité publique. De plus, ils ne pourront agir en justice pour les contraindre à leur porter assistance puisque les Etats ne doivent que « veiller » à ce que cela soit fait.
Quant aux bénéficiaires de ces dispositions, seuls les réfugiés sont mentionnés, ce qui signifie que les candidats à ce statut en sont exclus. Ici, une certaine incohérence apparait. On peut en effet regretter que les obligations en matière d’assistance administrative pesant sur les Etats ne soient pas invocables par les demandeurs d’asile, d’une certaine manière par anticipation, car le soutien administratif pourrait se révéler intéressant pour devenir réfugié. Qui plus est,  assurer des mesures d’assistance administrative pour les demandeurs d’asile pourrait être opportun dans la mesure où le soutien administratif qui sera assuré par l’Etat d’accueil lui permettra de vérifier, a priori, divers aspects de la vie civile passé de celui qui sollicite le statut de réfugié avant même que ce dernier n’ait véritablement déposé son dossier pour qu’il soit examiné (quand bien même les autorités en charge de l’examen des demandes d’asile ne seraient pas les mêmes que celles qui apporteraient leur concours au titre de l’assistance administrative). On notera cependant que certains auteurs militent pour que les dispositions de l’article 25 s’appliquent au bénéficie des demandeurs d’asile⁵ et que certains Etats, comme la France, se sont engagés dans une démarche d’accompagnement administratif de ces candidats au statut de réfugié⁶.
Il est intéressant de souligner le fait qu’aucune précision n’est donnée sur le lieu d’exercice du droit qui peut faire l’objet du soutien administratif, alors même que l’Etat débiteur n’est que celui dans lequel le réfugié réside. Ainsi, par exemple, si un réfugié résidant en France, souhaite travailler en Belgique ou se marier en Allemagne, dans chaque cas de figure, ce sont les autorités françaises qui devront, sauf exception, être sollicitées⁷. On soulignera tout de même que le soutien administratif peut être apporté par une autorité internationale et non pas seulement par les autorités nationales. A ce titre, il faut remarquer que les rédacteurs ont tenu compte de la complexité liée à l’organisation des compétences. Ainsi, par autorités nationales, il faut, si l’on se réfère à l’emploi du pluriel, comprendre que se sont toutes les administrations appartenant à un Etat partie qui peuvent être sollicitée, qu’elles soient directement dépendantes de l’échelon national ou qu’elles bénéficient d’une certaine autonomie à l’égard de ce dernier telles que les collectivités locales fédérées ou décentralisées. Quant à l’autorité internationale, il faut envisager ici qu’il s’agit, même s’il n’est pas expressément cité, du Haut commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés qui, au-delà de son obligation de protection, assure une mission d’assistance pour les bénéficiaires de la convention de Genève, laquelle dépasse l’aide d’urgence et revêt certains aspects administratifs notamment dans le cadre de l’enregistrement des réfugiés ou de l’aide et l’orientation des demandeurs d’asile.
Après avoir reconnu une obligation générale d’assistance administrative, l’article 25 en impose une autre de nature matérielle.

II- Le soutien administratif matériel pour les procédures entreprises par le réfugié

Pour bien comprendre l’intérêt du paragraphe 2 de cet article 25, il faut partir du constat selon lequel toute procédure administrative implique la production d’un certain nombre de documents administratifs. Il apparaît donc nécessaire pour le demandeur d’asile de se rapprocher des services administratifs compétents. Or, pour une part, ces derniers appartiennent à son Etat d’origine et le réfugié, comme on l’a vu, peut ne pas être en mesure de les solliciter. Ainsi, en application du principe de subsidiarité inhérent à l’ensemble de la convention, il pourra demander que l’Etat qui l’accueille lui produise les documents administratifs dont il a besoin.
Toutefois, et même si l’obligation prévue dans ce deuxième paragraphe est plus importante que celle mentionnée au paragraphe premier⁸, la disposition n’a qu’une portée relativement restreinte. La limitation apparaît eu égard au fait que la mesure d’assistance dont peut bénéficier le réfugié ne peut être équivalente à celle que le national peut exiger des autorités nationales de l’Etat contractant dans lequel réside le réfugié. De plus, la référence à l’étranger, en lieu et place du réfugié, n’est pas sans offrir à l’Etat partie à la convention une certaine liberté d’appréciation. En effet, le terme « étranger » apparaît plus large que le terme « réfugié » mais les dispositions de l’article 25 n’imposent pas de standard ce qui peut permettre aux autorités publiques qui sont sollicitées de limiter aux seuls documents et certificats administratifs habituels remis par l’Etat étranger le moins protecteur. Le soutien administratif qui incombe aux Etats parties peut se révéler par conséquent peu contraignant. A cet égard, l’application de cet article 25 soulève une question intéressante dans les pays de common law ou dans les pays de tradition civiliste où des déclarations sous la foi du serment suffisent⁹.
Malgré cela, on peut considérer que l’Etat qui accueille un réfugié devra, au titre de l’assistance administrative, lui fournir principalement des attestations relatives à l’état des personnes, des copies ou des traductions d'actes originaux ainsi que des déclarations quant à la régularité de certains documents ou de leur conformité avec la loi.
On fera remarquer que ces dispositions auraient pu revêtir une réelle importance pour les demandeurs d'asile qui, comme dans le cadre du paragraphe 1, ne bénéficient cependant pas du soutien administratif des Etats qui les accueillent, à moins que les Etats aient choisi de leur apporter une aide à l’image de ce qu’a pu prévoir la France¹⁰. En effet, l’examen d’une demande d’asile nécessite la constitution d’un dossier. Plus particulièrement, l’étranger qui souhaite obtenir le statut de réfugié doit fournir, d’une part, les indications relatives à son état civil et, éventuellement, à celui de son conjoint et de ses enfants à charge, et, d’autre part, tout document justifiant qu'il est entré régulièrement en France ou, à défaut, toute indication sur les conditions de son entrée en France et ses itinéraires de voyage depuis son pays d'origine. En somme, les Etats parties peuvent fournir une assistance appréciable aux individus qui sollicitent le statut de réfugié afin qu’ils puissent l’obtenir.
Pour terminer, on soulignera que le paragraphe 2 prévoit que les Etats partie ou les organisations internationales peuvent faire délivrer les documents ou certificats administratifs par un intermédiaire. Il importe de préciser que, dans ce cadre, les intermédiaires, si l’on se réfère au paragraphe 1, peuvent tout aussi bien être des autorités étatiques ou infra-étatiques que des organisations internationales et qu’en toute hypothèse, les Etats ne peuvent s’exonérer de la responsabilité qui leur est reconnue en vertu de la convention puisque l’opération devra se faire sous leur contrôle¹¹.