Dans son commentaire sur la Convention de 1951¹, Paul Weis cite un vieux proverbe russe : « A man without a passport is a man without a soul »². C'est en effet pour les réfugiés russes que la Société Des Nations a adopté l'arrangement du 5 juillet 1922 créant le certificat Nansen ayant valeur de pièce d'identité au sens de l'article 27 de la Convention³. Par la suite, l'Arrangement du 31 mai 1924 visait à délivrer des documents d'identité aux réfugiés arméniens. Ces deux premiers arrangements ne permettaient pas à leurs détenteurs de retourner dans l’État qui leur avait délivré le passeport Nansen une fois que les réfugiés avaient quitté ledit territoire, et ce n'est qu'avec l'Arrangement du 12 mai 1926⁴ que les réfugiés ont obtenu en plus de leurs certificats d'identité des visas leur permettant d'entrer et sortir de l’État leur ayant délivré ces certificats.
Les États ont par la suite adhéré à d'autres arrangements relatifs à la délivrance de pièces d'identité, adhésions qualifiées d'« amples »⁵ par la doctrine. Cependant, et malgré une unanimité de façade, les États ne se sentaient pas dans l'obligation de délivrer lesdites pièces d'identité. En effet, en France par exemple, la délivrance de ces certificats d'identité ne représentait qu'une simple « faculté »⁶ et pas une obligation, comme le rappelle l'arrêt Batlès⁷ de la Cour d'Appel de Paris du 4 novembre 1937. C'est pour prendre en compte les difficultés spécifiques à la situation des réfugiés que la Convention du 28 octobre 1933 a dès lors conféré aux représentants de la Société Des Nations fixés dans les pays d'accueil des compétences en matière d'état civil⁸, et notamment en matière de délivrance de certificats d'identité à l'étranger n'ayant aucune pièce d'identité ou document de voyage.
La politique de l'asile et de l'immigration, et donc l'attribution du statut de « réfugié » constitue cependant un domaine hautement sensible, sur lequel les États maintiennent aujourd'hui un grand nombre de prérogatives souveraines en dépit des coopérations régionales⁹, c'est pourquoi la Convention de 1951 transfère la délivrance des certificats d'identité à la charge des États. Afin d'être en conformité avec les normes internationales, l’État a ensuite la responsabilité de délivrer aux personnes auxquelles le statut de réfugié a été reconnu des documents attestant de ce statut. La délivrance de ces documents a été recommandée dans la conclusion relative à la détermination du statut de réfugié que le Comité exécutif du Programme du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés a adoptée à sa vingt-huitième session¹⁰.
A la différence du document Nansen, le document d'identité auquel se réfère l'article 27 de la Convention de 1951 est simplement un document prouvant l'identité du réfugié, sans lui conférer aucun droit, en se déchargeant de la question de visa ou document de voyage dans l'article 28.
Si la rédaction de l'article peut sembler d'une apparente simplicité, la question des documents d'identité est cependant définie par la doctrine comme étant un problème « crucial »¹¹. Posséder un document d'identité, et de ce fait « d'identification », est en effet nécessaire aujourd'hui partout dans le monde. Selon les dispositions administratives en vigueur sur le territoire de l’État dans lequel on se trouve, il peut être indispensable d'apporter la preuve de son identité pour toute une série d'activités : faire enregistrer les naissances et les décès, contracter mariage, prendre un emploi, se loger, se faire admettre à l'hôpital ou obtenir des rations alimentaires, témoigner que l'on a droit à des prestations sociales, s'inscrire dans un établissement d'enseignement et demander la délivrance de documents et de permis officiels¹², jusqu'à l'exercice de la liberté d'aller et venir dans l'espace public. De ce fait, l'obligation pesant sur les États parties à la Convention de délivrer un titre d'identité aux réfugiés doit-elle être interprétée de façon absolue ? Quelles limites peut-on poser à l'interprétation de l'article 27 par les États parties ? Mais encore, comment cette obligation est-elle réalisée concrètement, compte tenu de la nature disparate de la notion de « titre d'identité » des États en question ?
La question des documents d'identité a été considérée durant deux sessions du Comité ad hoc du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, en février et en août 1950¹³. Les recommandations et conclusions adoptées par le Programme du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, mais aussi la lecture des travaux préparatoires de la Convention, laissent entrevoir les enjeux implicites dont cet article peut être porteur en raison des intérêts politiques des États parties à la Convention. L'article 27 a également une application contrastée selon les États dans lesquels il est appliqué. En effet, de nombreux pays ont institué un système de cartes d'identité nationales afin d'en identifier le titulaire, mais la nature du certificat d'identité dont il est question dans l'article 27 n'est pas définie.

I. Texte et contexte d'adoption de l'article 27 de la Convention de 1951

La version première de l'article 27, rédigée par le Secrétariat du Haut-Commissariat aux Réfugiés, et qui était alors l'article 21¹⁴, était rédigée ainsi : « The High Contracting Parties undertake to issue identity papers (residence card, identity card, etc.) to refugees authorized to reside in their territory»¹⁵.  Lors de la première session du Comité ad hoc, les États parties ont cependant remis en cause la délivrance de « documents de résidence » aux réfugiés, étant donné que l'article 27 ne contenait aucune provision faisant référence à un quelconque droit de résidence¹⁶. C'est le texte suivant qui a dès lors été proposé par le groupe de travail : ¹⁷« The Contracting States shall issue identity papers to any refugee in their territory who does not possess a valid travel document issued pursuant to Article 23 »¹⁸.
La version révisée de l'article 27 faisait référence à « un document de voyage délivré en référence à l'article 23 », l'article 23 ayant lors des travaux préparatoires le contenu actuel de l'article 28, c'est-à-dire la référence aux documents de voyage. L'article 27 n'exige donc pas qu'un document de voyage soit délivré par l’État du territoire sur lequel le réfugié se trouve. Néanmoins, l’État sera dans l'obligation de lui octroyer une pièce d'identité dans le cas où celui-ci ne posséderait pas de document de voyage. L'exclusion dans la version actuelle de l'article 27 de la référence à l'article 28 est importante en ce que la référence aux « documents de voyage » ne doit pas seulement renvoyer aux documents délivrés en application des articles 11 et 28 ainsi que du paragraphe 6 de l'Annexe de la Convention de 1951, mais aussi à tout document de voyage ayant été délivré en application d'accords internationaux antérieurs à la Convention ou en application d'accords bilatéraux, ou encore en référence aux documents de voyage délivrés par des pays qui, bien que n'étant pas États parties, souhaitent néanmoins recevoir les réfugiés en dehors du cadre de la Convention. Cependant, si le réfugié possède déjà un document de voyage, l’État sur lequel le réfugié se trouve ne se trouve pas dans l'obligation de lui délivrer un document d’identité.
Le terme « valide » qualifiant le document de voyage dans le cadre de l'article est à relever. Le document de voyage doit être considéré valide par l’État dans le territoire duquel le réfugié est présent, c'est-à-dire qu'il doit avoir un visa conforme aux exigences légales dudit territoire ou alors se trouver dans une situation qui l'exempte de la nécessité de posséder un visa.
Le terme « demandeur d’asile » n’apparaît pas dans la Convention de 1951, la définition du terme « réfugié » n’ayant pas différencié les « réfugiés reconnus » des réfugiés dont le statut est  « en attente». La Convention de 1951 prévoit néanmoins que la reconnaissance du statut de réfugié est de nature « déclarative », et non pas de nature « constitutive ». En effet, selon le paragraphe 28 du Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié¹⁹ : « Une personne est un réfugié, au sens de la Convention de 1951, dès qu'elle satisfait aux critères énoncés dans la définition. Cette situation est nécessairement réalisée avant que le statut de réfugié ne soit formellement reconnu à l'intéressé. Par conséquent, la détermination du statut de réfugié n'a pas pour effet de conférer la qualité de réfugié; elle constate l'existence de cette qualité. Une personne ne devient pas réfugié parce qu'elle est reconnue comme telle, mais elle est reconnue comme telle parce qu'elle est réfugié. »
Le Comité exécutif du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés dans ses conclusions au rapport annuel de 1977 a rappelé que « le demandeur devrait être autorisé à rester dans le pays jusqu'à ce que l'autorité compétente (...) ait pris une décision sur sa demande initiale»²⁰, et a « réaffirmé l'importance fondamentale de l'observation du principe du non-refoulement (…) dans le cas de personnes qui risquent d'être en butte à des persécutions si elles sont renvoyées dans leur pays d'origine, qu'elles aient ou non été officiellement reconnues comme réfugiés ».²¹La conclusion n° 91 de 2001 du Comité Exécutif du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés se réfère directement aux demandeurs d'asile, recommandant aux États de prendre toutes les mesures nécessaires afin de leur délivrer des documents d'identité.
La question a cependant été posée lors de l'examen des travaux préparatoire de savoir si les auteurs de la Convention seraient opposés à l'insertion du terme « légalement » avant la mention « sur leur territoire », le représentant de la Belgique considérant que le document d'identité devait être accordé à des étrangers ayant déjà la permission de résider dans ledit pays. Le représentant des États-Unis avait une autre compréhension de l'article 27, à savoir que l'article supposait d'étendre la délivrance des documents d'identité à tous les réfugiés, afin qu'un réfugié en situation illégale sur le territoire, bien que pouvant toujours être expulsé, ne se trouve pas dans la situation d'une personne ne possédant aucun document d'identité. Le représentant de l'Organisation Internationale pour les Réfugiés d'alors a insisté durant la Conférence de plénipotentiaires sur la nécessité d'étendre la notion de réfugiés aux demandeurs d'asile car « un homme sans papiers est un paria, qui risque d'être arrêté pour la seule raison qu'il n'a pas de papiers»²². Le représentant de la France considérait qu'en vertu de l'article 27 un réfugié en situation irrégulière devait recevoir au moins un document provisoire « qu'il peut présenter s'il est arrêté dans la rue, par exemple »²³. C'est cette version qui a finalement été adoptée, afin que le réfugié ne soit pas susceptible de faire l'objet d'une sanction pénale pour le seul fait de ne pas posséder de document d'identité. Lorsqu'un réfugié arrive dans un État partie, il sera donc a minima en possession d'un document provisoire ou récépissé de demande de qualification de statut qu'il pourra alors montrer s'il se fait arrêter dans la rue.
Il est intéressant de noter que dans les accords et arrangement antérieurs à la Convention de 1951, la délivrance de certificats d'identité ou de titres de voyage était en général limitée, à certaines exceptions près, aux réfugiés qui résidaient légalement sur le territoire des États parties. Une approche plus libérale a donc été adoptée dans la Convention de 1951, tant en ce qui concerne la référence aux titres de voyage allant au-delà de ceux prévus à l'article 28 qu'en ce qui concerne la question du statut de réfugié²⁴.

II. Pratique des États touchant les pièces d'identité pour les réfugiés

Le degré de l'obligation pesant sur l’État partie selon l'article 27 dépend de la pratique de l’État quant aux documents d'identité²⁵, la Convention ne précisant pas la nature des pièces d'identité qui doivent être délivrées. En effet, et selon le Docteur Robinson, l'article 27 n'exige pas que ce « document d'identité » n'ait d'autre but que simplement d'établir l'identité du réfugié²⁶. Autrement dit, l'article 27 pose en principe que tout réfugié doit pouvoir prouver son identité, et laisse l’État partie libre de déterminer la forme et le contenu précis à donner au document délivré.
Selon Grahl-Madsen²⁷, on peut distinguer deux types de pays selon lesquels la délivrance du titre d'identité n'aura pas la même valeur juridique. Dans les États où les citoyens sont obligés de porter un document d'identité sur eux, les documents octroyés aux réfugiés en vertu de  l'article 27 devront être tels que le réfugié se trouve en conformité avec la loi ou régulation de l’État. De ce fait, l'obligation du port d'un document d'identité impose une forme stricte définie par la loi que devra nécessairement adopter le document délivré au réfugié. Par exemple, la loi française prévoit à l'article 78-2 du Code de Procédure Pénale la possibilité d'effectuer un contrôle d'identité justifié par une liste d'exceptions énumérées dans l'article en question. Il existe donc une obligation de port de document d'identité. Dans certains pays d'Afrique, le fait de posséder et de porter avec soi un document d'identité est une exigence légale, dont le non-respect constitue un délit puni d'une amende, ou si la personne ne peut pas payer l'amende, peut conduire à une courte période d'incarcération²⁸. En Égypte, le fait de ne pas avoir sur soi sa carte d'identité est pénalisé d'une amende ne dépassant pas 200 EGP. Dans ce cas, l'obligation de l’État de fournir un document d'identité est absolue, et le « titre d'identité » auquel se réfère l'article 27 doit être tel que la personne qui l'a en sa possession soit en totale conformité avec la loi ou la régulation en question.
La deuxième catégorie de pays à laquelle se réfère Grahl-Madsen englobe ceux où un « document d'identité » peut prendre des aspects divers et variés. Par exemple, le visa d'immigrant (ou IMM 100) est le seul document que les immigrés au Canada soient dans l'obligation de posséder. Le Docteur Weis donne également dans son commentaire l'exemple du Royaume-Uni, où les réfugiés qui arrivent reçoivent un « Aliens Registration Exemption Card ». En Allemagne, les réfugiés obtiennent un « Convention travel document » qui leur tient lieu de document d'identité.
On peut ajouter une catégorie à la division établie par Grahl-Madsen. Cette troisième catégorie de pays demande seulement au réfugié de posséder un permis de conduire comme au Brésil où il a le même statut qu'une carte d'identité. L'article 27 n'établissant pas d’exigences spécifiques tant au niveau de la forme que du contenu de la pièce d'identité, le permis de conduire est ainsi recevable à constituer un document d'identité valable.
En théorie, le document évoqué à l'article 27 ne permet pas pour autant au réfugié de se réclamer d'un « certificat de résidence » ou d'une extension de séjour, ni même d'un certificat de naissance. Rosa da Costa  fait cependant référence dans son étude²⁹ aux États d'Europe centrale ou de l'est où le document d'identité sert de permis de résidence et de preuve de domicile et est nécessaire afin d'accéder aux services, allant donc plus loin dans l'utilité des documents d'identité que l'article 27.
Dans la mesure du possible, et selon la législation nationale en vigueur, il est préférable que  le document d'identité mentionne le statut de réfugié du titulaire. Pouvoir justifier de son statut peut relever d'une importance particulière pour un réfugié, d'autant plus s'il est détenu lors d'opérations de police visant à vérifier la légalité de la présence des étrangers sur le territoire. Outre qu'elles ont plus de valeur pour le réfugié, les pièces d'identité où leur statut est spécifié sont également utiles aux autorités nationales chargées d'appliquer les dispositions de la Convention et du Protocole³⁰. Un document précisant le statut du réfugié permet aux autorités compétentes, en particulier au niveau local, de s'assurer du statut d'un réfugié officiellement reconnu, ce qui aide à prévenir les erreurs administratives concernant le traitement à leur appliquer.
Il est également nécessaire le cas échéant d'indiquer le statut de demandeur d'asile. Le risque d'expulsion ou de refoulement peut effectivement être plus grand pour le demandeur d'asile, dont le statut dans l’État n'a pas encore été régularisé et dont le droit à bénéficier du statut de réfugié n'a pas encore été déterminé, que pour un réfugié reconnu comme tel. Il s'ensuit donc que le demandeur d'asile doit recevoir des pièces d'identité appropriées afin que son droit provisoire d'être protégé contre le refoulement soit respecté. En France, la Cour de cassation a rappelé en 2011 que le dépôt d’une demande d’asile est un droit conventionnel garanti par des Traités internationaux et qu'elle fait obstacle à une reconduite à la frontière ou à une expulsion³¹.
La plupart des États qui ont introduit des procédures officielles de détermination du statut de réfugié délivrent un certificat où il est spécifié que l'intéressé a demandé le statut de réfugié. Les demandeurs d'asile peuvent utiliser ce certificat comme pièce d'identité provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur leur cas. Le Comité exécutif du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés a rappelé aux États l'aspect primordial de donner aux réfugiés le moyen d'apporter la preuve de leur statut dans sa conclusion sur la détermination du statut de réfugié adoptée à sa vingt-huitième session en 1977. Le Comité a également recommandé aux États d'informer toute personne ayant acquis le statut de réfugié et de lui délivrer un document certifiant son statut de réfugié.
Tout comme pour le certificat d'identité, le type de document fourni varie sensiblement et correspond en général aux documents délivrés aux ressortissant du pays ou aux étrangers résidant légalement dans le pays concerné. Les réfugiés reçoivent généralement un certificat de réfugié ou bien une carte d'identité attestant de leur statut. Plusieurs États délivrent aux réfugiés dont le statut a été reconnu un permis de séjour qui leur tient également lieu de pièce d'identité et qui parfois leur permet de travailler. Enfin, dans quelques pays où le système de la carte d'identité nationale ou du permis de séjour n'existe pas, le réfugié reçoit une lettre l'informant que sa demande d'asile ou de reconnaissance du statut de réfugié a été agréée³².
Dans sa conclusion 91, le Comité Exécutif a rappelé que la délivrance de documents d'identité est aussi un instrument de protection et de non-refoulement, qui doit être accessible, confidentiel et conduit d'une manière impartiale et non intimidante ni menaçante. En France, c'est aujourd'hui l'Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides qui délivre ces titres d'identité qui « suppléent à l'absence d'actes et documents délivrés dans le pays d'origine »³³ selon la loi de 1952. Selon ladite loi, ces titres d'identité sont délivrés gratuitement par l'OFPRA, ont une « valeur d'actes authentiques » et représentent des documents d’état civil reconstitués à partir de documents originaux, ou à défaut à partir de documents administratifs ou des déclarations faites par le réfugié lors de sa demande d'asile. L'OFPRA dispose toujours du pouvoir de mener une enquête. Le législateur français a consacré le droit au séjour du réfugié dans la loi du 17 juillet 1984 avec la délivrance de plein droit d'une carte de résident d'une durée de dix ans et renouvelable de plein droit³⁴. Cependant, ce droit au séjour n'est pas reconnu partout. La consécration d'un tel droit n'est, en l'état du droit international, susceptible de ne résulter que des droits nationaux³⁵.