Expulsion

1. Les Etats contractants n'expulseront un réfugié se trouvant régulièrement sur leur territoire que pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public.
2. L'expulsion de ce réfugié n'aura lieu qu'en exécution d'une décision rendue conformément à la procédure prévue par la loi. Le réfugié devra, sauf si des raisons impérieuses de sécurité nationale s'y opposent, être admis à fournir des preuves tendant à le disculper, à présenter un recours et à se faire représenter à cet effet devant une autorité compétente ou devant une ou plusieurs personnes spécialement désignées par l'autorité compétente.
3. Les Etats contractants accorderont à un tel réfugié un délai raisonnable pour lui permettre de chercher à se faire admettre régulièrement dans un autre pays. Les Etats contractants peuvent appliquer, pendant ce délai, telle mesure d'ordre interne qu'ils jugeront opportune.

Auteur : Oana Macovei, Maître de conférences, Université de Toulouse
Date de publication : Mars 2016

Parmi les dispositions de la Convention de Genève, l’article 32 fait partie de son noyau dur, aux côtés des articles 1er, 31 et 33. Contrairement à ces derniers, qui sont constamment analysés, l’article 32 n’a fait l’objet des préoccupations ni doctrinales, ni jurisprudentielles, pendant des décennies. A présent, la disposition retrouve une actualité particulière au regard du contexte normatif européen. Que ce soit par rapport aux dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après CEDH) ou à la politique d’asile et d’immigration développée par l’Union européenne, il n’est pas rare que l’article 32 vienne en contradiction. La question de l’ajustement des approches défendues dans les démocraties européennes avec la vision consacrée dans la Convention de Genève se pose désormais avec plus d’acuité.
L’objet de cette disposition est d’ailleurs important dans le cadre des prescriptions visant la protection des réfugiés. L’article 32 pose, en effet, une interdiction spécifique d’expulser des réfugiés du territoire des Etats contractants qui les accueillent, à l’exception de certaines circonstances précises. La spécificité de l’article 32 est par ailleurs remarquable non seulement dans l’ensemble de la Convention de Genève, mais également dans le cadre international. Sans être la seule disposition des conventions internationales visant l’expulsion¹, l’article 32 opère une synthèse des dispositions précédentes, dans un effort remarquable de clarification. En effet, contrairement aux conventions antérieures, celle de Genève formalise la distinction entre l’expulsion et le refoulement, par leur codification respectivement aux articles 32 et 33. Si les deux dispositions ont été inscrites au Chapitre V, relatif aux mesures administratives, leur objet et leur champ d’application sont différents. L’article 32 fait référence à l’expulsion exceptionnelle des réfugiés se trouvant régulièrement sur le territoire de l’État d’accueil (§1) à qui des garanties importantes de procédure et de fond sont reconnues par rapport tant à la décision en soi (§2), qu’à ses modalités d’exécution (§3). Tandis que l’article 33, intitulé, « Défense d’expulsion et de refoulement » a une portée plus étendue, car il s’applique à l’ensemble de mesures administratives d’éloignement² prises à l’encontre de ces derniers. Sans empiéter sur le commentaire de l’article 33, il convient de souligner que l’article 32 ne traite que le principe de l’expulsion, c’est à dire les hypothèses et les conditions de l’expulsion des réfugiés, tandis que l’article 33 consacre l’exception, c’est-à-dire les hypothèses dans lesquelles l’expulsion du réfugié n’est pas possible. Dans le cadre de la Convention de Genève, la question de l’expulsion des réfugiés ne peut être analysée, dans son ensemble, que par une lecture conjointe des articles 32 et 33. L’effort de clarification des rédacteurs de la Convention n’est ainsi pas complètement abouti, en l’absence d’une seule disposition relative à la question de l’expulsion du réfugié.
Néanmoins, l’article 32 constitue un complément utile de l’article 33, par rapport à l’interdiction de refoulement, car il vise à limiter l’expulsion des réfugiés, par des garanties procédurales et matérielles, même vers des États dits sûrs, où leur vie ne serait pas menacée. La remarque appelle des précisions supplémentaires sur le sens de la notion d’ « expulsion » dans le cadre de la Convention de Genève. La pléthore d’interprétations en droit interne rend, en principe, difficile toute tentative de définition³. Pourtant, en droit international, la notion s’est consolidée progressivement⁴, permettant, à présent, de lui donner un sens général. Elle couvrirait l’ensemble de mesures par lesquelles est assuré l’éloignement d’un étranger du territoire d’un État⁵. Dans la convention de Genève, la notion est identifiée par trois caractéristiques. L’expulsion vise, tout d’abord, la décision ou l’ordre adressé au réfugié de quitter le territoire de l’État et de ne pas y retourner, tant que l’ordre n’a pas été révoqué. Ensuite, sans expliciter la mise en œuvre concrète de la décision, l’article 32-3 concerne la période après que l’ordre d’expulsion ait été rendu. Les réfugiés dans cette situation se voient reconnaître la possibilité de demeurer sur le territoire de l’État contractant, durant un « délai raisonnable ». Enfin, les procédures simplifiées d’éloignement, habituellement employées par les États pour le départ des étrangers en séjour irrégulier, ne sont en principe pas visées par l’article 32.
En somme, cette disposition de la Convention de Genève concerne le régime applicable en cas d’expulsion des réfugiés se trouvant régulièrement sur le territoire d’un État. Le caractère exceptionnel de ce régime ressort à la fois des garanties essentielles reconnues auxdits réfugiés confrontés à la menace de l’expulsion et des obligations corrélatives imposées à l’État qui procède à d’expulsion. La volonté de préserver cet équilibre fragile entre les droits des réfugiés et les prérogatives étatiques est illustrée dans les trois paragraphes de l’article 32, concernant dans l’ordre, les critères (I), les conditions de l’expulsion (II), ainsi que l’exécution de la décision d’expulsion (III).

I – Les critères de l’expulsion

L’article 32-1 interdit l’expulsion d’un réfugié, à l’exception de circonstances particulières. L’expulsion ne saurait constituer dès lors qu’une mesure exceptionnelle qui doit être prise suivant des critères précis. En effet, à l’obligation pour l’État d’accueil de ne pas expulser le réfugié, se trouvant régulièrement sur son territoire, correspond le droit corrélatif au profit de ce dernier. Ainsi, dans un premier temps, l’article 32-1 consacre un véritable droit subjectif à la non-expulsion, reconnu au profit du réfugié se trouvant régulièrement sur le territoire de l’État d’accueil (A). Dans un second temps, néanmoins, ce droit n’est pas de portée absolue, car l’interdiction de l’expulsion connait des limites clairement établies (B).

A – Consécration d’un droit subjectif à la non-expulsion
Conformément aux prescriptions de l’article 32-1, le droit subjectif à la non-expulsion vise une catégorie précise de réfugiés, à savoir ceux « se trouvant régulièrement sur le territoire de l’État d’accueil ». Cette formulation appelle des clarifications au sujet de trois questions déterminantes. Il convient tout d’abord, d’établir ce qu’il est entendu par la notion de « réfugié », ensuite, de préciser le sens de l’expression « se trouvant régulièrement » et, enfin, de fixer les contours de la notion de territoire de l’État d’accueil.
Concernant, dans un premier temps, la notion de « réfugié », elle recouvre tous les individus qui remplissent les critères du statut de réfugié, tels qu’établis à l’article 1er de la Convention de Genève. Le bénéficiaire du droit subjectif à la non-expulsion est, par conséquent, tout individu dont la demande d’asile a été validée par un État d’accueil et qui a, en tant que réfugié, un titre légal de séjourner sur le territoire dudit État, indépendamment d’une reconnaissance formelle. La reconnaissance du statut de réfugié est, en effet, un acte déclaratoire⁶. Suivant une interprétation extensive, il serait dès lors possible d’admettre que l’étranger résidant permanent dans un État d’accueil, sans avoir été précédemment reconnu en tant que réfugié, peut se prévaloir, en cas d’expulsion, du droit subjectif garanti par le paragraphe premier de l’article 32⁷.
Dans un deuxième temps, c’est l’expression « se trouvant régulièrement » qui présente un intérêt particulier à deux égards.
D’une part, elle a fait l’objet d’amples débats lors des travaux préparatoires sur la nature du séjour du réfugié. C’est le constat qui s’impose des discussions entourant l’emploi de la formule « résidant régulièrement »⁸. Celle-ci aurait davantage prêté à confusion du fait qu’elle semble impliquer une installation de durée sur le territoire. L’historique de l’élaboration de la Convention de Genève illustre clairement la volonté d’éviter une approche trop restrictive à l’égard des réfugiés. Le droit à la non-expulsion devait ainsi profiter à toute personne ayant pénétré le territoire d’un État, même pour quelques heures, à condition qu’elle soit légalement autorisée à le faire. La résidence temporaire est ainsi également comprise dans le sens de la formule « se trouvant régulièrement », qui a finalement été retenue dans la version française de l’article 32-1⁹. Suivant cette logique, la décision de retrait ou le non renouvellement d’un titre de séjour d’un réfugié pourrait également justifier l’invocation du droit à la non-expulsion. En effet, le terme « régulièrement » employé dans le texte de la Convention devrait, dans une conception large, inclure aussi les démarches de régularisation d’un individu sur le territoire d’un État d’accueil. Il s’agit des hypothèses dans lesquels les individus ayant pénétré le territoire d’un État ont entamé ou se sont soumis aux procédures de l’État d’accueil pour la détermination de leur statut de réfugié, conformément aux critères de la Conventions de Genève. Une telle reconnaissance n’aurait, dans tous les cas, qu’un caractère provisoire, la protection de l’article 32-1 cessant ainsi, lorsque l’individu qui a entamé les procédures de régularisation s’est vu refuser le statut de réfugié. Si l’on retient une conception dynamique de l’expression « se trouvant régulièrement », on constate que la sphère des bénéficiaires des prescriptions de l’article 32-1 est plus étendue.
D’autre part, cette expression soulève en pratique la question de l’éventuelle durée minimale ou maximale du séjour sur le territoire de l’État d’accueil, qui serait exigée à un réfugié, afin qu’il bénéficie du droit de non-expulsion garanti à l’article 32-1. A ce titre, le droit de l’Union européenne, ainsi que le droit interne des États contractants apportent des réponses très variées.
La législation européenne en matière d’asile¹⁰, conduit dans certaines circonstances, tenant à la durée très courte de son séjour sur le territoire d’un État membre de l’Union, à ce qu’un demandeur d’asile ne puisse se prévaloir de la protection contre l’expulsion, garantie par l’article 32-1¹¹. Les demandeurs d’asile sont autorisés à rester dans l’État membre, aux seules fins de la procédure, jusqu’à ce que l’autorité responsable se soit prononcée¹². Durant cette période, ces individus bénéficient de la protection offerte par l’article 32-1. En revanche, le rejet de la demande d’asile peut être facilité par le droit européen lorsque l’État d’accueil invoque le principe de l’État tiers sûr¹³ qui pourrait accueillir le demandeur d’asile. La décision d’inadmissibilité de la demande d’asile entraîne la fin du droit de séjour régulier dans l’État d’accueil européen. Il est dès lors possible qu’un individu « se trouvant régulièrement » sur le territoire d’un État membre de l’Union, mais pour une durée très courte de temps, ne puisse avoir la possibilité d’invoquer le bénéfice de l’article 32-1 contre l’expulsion. De ce fait, la législation européenne devient difficilement compatible avec les prescriptions de la Convention de Genève en matière d’expulsion.
L’incompatibilité peut également survenir lorsque la durée du séjour régulier sur le territoire de l’État d’accueil est trop longue, comme en témoigne la législation américaine en matière d’asile et d’immigration. Les réfugiés sur le territoire des États-Unis ont ainsi la possibilité d’entamer les démarches administratives pour l’obtention d’un statut de résident permanent¹⁴. Si ce dernier est indispensable en vue d’une naturalisation, son obtention conduit toutefois à la perte du statut de réfugié. Cette logique, bien que critiquée dans la doctrine, qui conteste la perte du statut de réfugié, indépendamment des éventuels ajustements de statuts intervenues ultérieurement¹⁵, a toutefois été suivie, afin de justifier nombreuses expulsions engagées par le gouvernement américain et validées par les instances compétentes en matière d’immigration¹⁶.
A la lumière de ces précisions, il convient de remarquer que les individus « se trouvant régulièrement » sur le territoire de l’État d’accueil peuvent invoquer leur droit à la non-expulsion, aussi longtemps que leur qualité de réfugié existe, conformément aux dispositions de l’article 1er C de la Convention de Genève, donc lorsque les conditions de cessation contenues dans cet article ont été réunies, étant reconnues en vertu d’une procédure légale.
Dans un troisième temps, il convient de souligner la flexibilité caractérisant le terme « territoire » non seulement dans l’article 32-1, mais dans l’ensemble de la Convention de Genève, par rapport aux prescriptions générales existant à ce sujet en droit international. En effet, si la Convention de Vienne de 1969 précise qu’un traité « lie chacune des parties à l’égard de l’ensemble de son territoire »¹⁷, l’article 40§1 de la Convention de Genève stipule que « Tout État pourra, au moment de la signature, ratification ou adhésion, déclarer que cette Convention s’étendra à l’ensemble des territoires qu’il représente sur le plan international, ou à l’un ou plusieurs d’entre eux » en vertu de la déclaration faite. Il appartient par conséquent aux États contractants de décider de l’étendue des territoires déclarés et également de la date à laquelle cette déclaration pourrait éventuellement être modifiée¹⁸. Par ailleurs, la notion de « territoire » peut être élargie à tout espace sous l’occupation d’un État contractant, à condition qu’il y exerce sa pleine souveraineté.
L’article 32-1 innove certes, en consacrant le droit subjectif à la non-expulsion, sans que celui-ci ait une portée absolue. Bien qu’exceptionnelle, l’expulsion peut en effet intervenir dans des circonstances précises.

B – Absence de caractère absolu du droit à la non-expulsion
Des atteintes à la « sécurité nationale ou à l’ordre public »¹⁹ peuvent justifier, selon l’article 32-1, l’expulsion d’un réfugié se trouvant régulièrement sur le territoire de l’État d’accueil. Si l’encadrement du droit à la non-expulsion est dès lors explicite, la terminologie employée est vague, laissant la place à des interprétations très variées. Il existe en effet une diversité d’approches, en fonction de chaque pays, sur le sens des notions de sécurité nationale et d’ordre public. On constate par ailleurs une absence de définition claire et précise des notions, dans la plupart des pays, en raison d’une préoccupation dans ce sens davantage dans la théorie du droit, que dans la pratique. Dans ce contexte et malgré une tentative d’établir une dichotomie entre les notions²⁰, l’objectif des travaux préparatoires a été d’identifier un noyau dur des composantes de chaque notion, d’en exclure les éléments non constitutifs et de lisser les zones grises²¹. A la lumière des positions exprimées et en se rapportant à la pratique nationale et internationale sur le sujet, il est possible d’identifier quelques indices de clarification terminologique.
La notion de « sécurité nationale » tout d’abord, présente une réelle difficulté de définition tenant, essentiellement, au fait que les menaces à la sécurité nationale peuvent varier et ne sauraient être anticipées. Dans les rares cas de définition, comme par exemple en droit américain, la notion est assimilée à la défense nationale, les relations extérieures ou les intérêts économiques des États-Unis²². Elle peut, en outre, être identifiée par opposition, comme dans le cas français, où le terme sûreté de l’État est utilisé à la place de sécurité nationale et en contraste avec la sûreté publique. Partant des exemples offerts par la pratique juridictionnelle des États contractants, la sécurité nationale regroupe des aspects liés à l’indépendance politique, l’intégrité territoriale, ainsi que le fonctionnement des institutions essentielles de l’État²³. Au titre des atteintes, il a été possible d’identifier les tentatives de coup d’État ou l’affiliation à toute organisation poursuivant un tel but, ainsi que la révélation de secrets de défense²⁴. A contrario, ne constituent pas des menaces à la sécurité nationale, l’état de santé du réfugié ou la dégradation des rapports entre son État d’origine et l’État d’accueil ou toute activité criminelle du réfugié sur le territoire de cet État qui n’affecterait pas l’organisation même de l’État d’accueil²⁵. En France, la législation particulièrement contraignante sur les cas de menace à la sûreté de l’État²⁶ a conduit la Commission des recours des réfugiés à donner des avis concernant des expulsions déterminées par une diversité de formes d’atteintes à la sécurité nationale, telles les infractions multiples à la législation sur les stupéfiants²⁷, l’association aux groupes menant des activités interdites, comme la détention d’explosifs²⁸, ou visant des actes de déstabilisation de certains États par la violence²⁹.
C’est toutefois l’« ordre public » qui a davantage préoccupé les esprits durant les travaux préparatoires de la Convention de Genève. Plus que la sécurité nationale, l’emploi de cette terminologie avait l’effet de rassurer les États souverains, permettant, de par sa flexibilité, l’acclimatation des préoccupations spécifiques d’un État aux contingences futures. Par ailleurs, la notion connait une polysémie particulière, tant dans le droit des États contractants³⁰, que dans l’ordre international³¹. Dans la pratique juridictionnelle française, les motifs d’expulsion liés à l’ordre public portent le plus souvent, pour le juge judiciaire, sur le risque très probable d’une perturbation engendrée par le comportement d’un étranger qui s’avère dangereux pour l’ordre public³². Les éléments de moralité publique peuvent également être pris en compte dans l’évaluation de l’atteinte à l’ordre public. Le juge administratif a, quant à lui, précisé que « le comportement politique n’est pas à lui seul de nature à justifier légalement l’expulsion d’un étranger dont la présence sur le territoire français ne constituerait pas une menace pour l’ordre public ou le crédit public »³³.
Malgré cette diversité sémantique, un consensus a été trouvé dans la pratique des États contractants sur les hypothèses d’expulsion liées à l’ordre public. Si, d’une part, la situation du réfugié nécessitant l’assistance sociale en raison de la maladie, l’absence d’emploi ou la pauvreté³⁴ ne constitue par une atteinte à l’ordre public, d’autre part, les crimes d’une certaine gravité en représentent une, lorsqu’ils touchent par exemple à la moralité publique ou les normes sociales de l’État d’accueil³⁵.
Indépendamment du sens retenu pour les termes « sécurité nationale » et « ordre public », il est indispensable d’assurer un contrôle de ces motifs d’expulsion, afin d’éviter les applications abusives de l’article 32-1. Une illustration éloquente est offerte par la pratique du juge administratif français lors des recours en annulation d’une décision d’expulsion. Ainsi, les condamnations pénales « ne sauraient à elles seules, justifier légalement une mesure d’expulsion, et ne dispensent en aucun cas l’autorité compétente d’examiner, d’après l’ensemble des circonstances de l’affaire, si la présence de l’étranger sur le territoire français est de nature à constituer une menace pour l’ordre public »³⁶. Lesdites circonstances s’apprécient à la date de la décision d’expulsion³⁷, ce qui conduit, en cas de condamnations pénales, à prendre en compte les faits postérieurs à l’infraction, comme, par exemple, le comportement du réfugié en détention³⁸. Si le juge fait habituellement un contrôle restreint sur l’erreur manifeste d’appréciation³⁹, la Commission des recours des réfugiés exerce un contrôle plus poussé des motifs de fait, en censurant toute erreur d’appréciation. Elle opère par ailleurs un contrôle de l’opportunité de la mesure, exigeant qu’elle soit « utile et nécessaire »⁴⁰. Il est alors tenu compte de la situation personnelle du requérant, de sa vie familiale⁴¹ ou professionnelle⁴² et même des raisons humanitaires comme, par exemple, la maladie et la pauvreté⁴³.
Il existe toutefois des situations dans lesquelles l’expulsion d’un réfugié, bien qu’elle soit justifiée par une d’atteinte « à la sécurité nationale ou à l’ordre public » soulève des questions liées à l’Etat de destination, en raison d’une possible violation d’une autre disposition conventionnelle protectrice des droits fondamentaux. La Cour EDH a déjà reconnu que l’expulsion d’un réfugié peut engager la responsabilité de l’État engageant l’expulsion pour la violation de l’article 3 de la CEDH, lorsqu’il existe « des motifs sérieux et avérés de croire que l’intéressé courra, dans le pays de destination, un risque réel d’être soumis à la torture ou à des peines ou traitement inhumains ou dégradants »⁴⁴. Il s’agit, par conséquent, d’un risque potentiel, dont l’existence doit être déterminée au cas par cas, prouvant à cette fin que « les autorités de l’État de destination ne sont pas en mesure d’y obvier par une protection appropriée »⁴⁵. Si la Cour écarte ainsi « la simple possibilité de mauvais traitements »⁴⁶, elle souligne que l’examen du risque de violation de l’article 3 de la CEDH ne doit tenir compte ni des faits conduisant le réfugiés à être expulsé, ni « de la menace à la sécurité nationale éventuellement perçue par l’État qui expulse »⁴⁷. Les agissements du réfugié sur le territoire de l’État d’accueil, aussi condamnables soient-ils pour conduire à son expulsion, ne sauraient justifier une expulsion qui porterait atteinte à une disposition, comme l’article 3 de la CEDH, « qui prohibe en des termes absolus la torture ou les traitements inhumains ou dégradants »⁴⁸.
Il ressort de ces affaires que l’interprétation faite par la Cour de la Convention EDH assure un niveau de protection aux réfugiés plus renforcée que ne le fait la Convention de Genève, une protection qui n’est pas sans conséquences sur les États parties aux deux engagements conventionnels. Le constat qu’une expulsion éventuelle d’un réfugié peut constituer une violation de l’article 3, expose les États d’accueil à des sanctions. Ces derniers risquent, en effet, de voir leur responsabilité indirecte engagée par la Cour EDH, pour les agissements éventuels d’un autre État qui n’est pas partie à la Convention EDH. En outre, l’évaluation par la Cour d’une violation hypothétique de l’article 3 présente un risque fort de spéculation.
Une articulation délicate se réalise par conséquent, en pratique, entre les critères fondant la décision d’expulsion et les ambitions protectrices des droits des réfugiés. Un équilibre tout aussi fragile, cette fois entre les droits du réfugié et les intérêts de l’État d’accueil, doit être assuré par rapport aux conditions dans lesquelles la décision d’expulsion doit être prise.

II – Les conditions de la décision d’expulsion

Dans son 2ème paragraphe, l’article 32 établit les conditions dans lesquelles la décision d’expulsion peut être prise. Le réfugié demeure au cœur des préoccupations des rédacteurs de la Convention, car, à travers ces conditions, on vise à le protéger par l’intermédiaire de deux moyens complémentaires. D’une part, c’est la marge de manœuvre de l’État d’accueil qui est encadrée, au moment de la prise de décision pour l’expulser, par l’obligation que cette décision soit rendue « conformément à la procédure prévue par la loi ». D’autre part, le réfugié a la possibilité « d’être admis à fournir des preuves tendant à le disculper, à présenter un recours et à se faire représenter à cet effet devant une autorité compétente ou devant une ou plusieurs personnes spécialement désignées par l’autorité compétente ». Au titre des conditions à respecter lors de la décision d’expulsion, l’article 32-2 impose ainsi une interdiction à l’État d’accueil d’expulser de manière arbitraire (A) et consacre des garanties procédurales individuelles pour le réfugié (B).

A – Une interdiction des expulsions arbitraires par l’État d’accueil
Cette interdiction ressort clairement de la première phrase de l’article 32-2 prévoyant qu’aucune décision d’expulsion ne peut être prise que « conformément à la procédure prévue par la loi »⁴⁹. Cette formulation vise à consacrer un standard minimal à respecter par les États contractants, au regard spécifiquement des décisions d’expulsion et, plus généralement, de leur législation en la matière. Les décisions d’expulsion ne doivent pas dépendre du bon vouloir des autorités étatiques, sans aucune préoccupation pour la justice et l’équité, elles ne peuvent être déraisonnables et doivent nécessairement trouver un fondement légal. C’est en effet la loi qui constitue le repère à suivre, dans ses composantes d’accessibilité, de prévisibilité et de protection contre toute action arbitraire.
Par ailleurs, la formulation établit non seulement une garantie générale contre les décisions d’expulsion arbitraire, mais également une garantie renforcée, par rapport à d’autres dispositions analogues dans les instruments internationaux. Contrairement, par exemple, à l’article 13 du Pacte international des droits civils et politiques, qui conditionne les expulsions à « une décision prise conformément à la loi »⁵⁰, l’article 32-2 vise à consacrer un véritable contrôle des pouvoirs de l’autorité décidant l’expulsion. Le choix de la formule plus précise, « procédure prévue par la loi », à la place de celle codifiée dans l’article 13 précité, illustre, en outre, la volonté des rédacteurs de la Convention de Genève de distinguer nettement le traitement accordé aux réfugiés, en cas d’expulsion, de celui habituellement réservé aux étrangers. Une protection spécifique leur est ainsi reconnue, en vertu de l’interdiction des expulsions arbitraires, inscrite dans la première phrase de l’article 32-2. Cette garantie générale est assortie de garanties procédurales individuelles, dans la seconde phrase dudit article.

B – Des garanties procédurales au profit des réfugiés soumis à l’expulsion
Trois garanties procédurales sont explicitement reconnues dans l’article 32-2 au profit d’un réfugié soumis à une décision d’expulsion. Elles s’imposent au titre d’une obligation pour l’État d’accueil, soulignée explicitement par la formule « le réfugié devra ». Ces garanties s’inscrivent dans la continuité de la logique exposée dès la première phrase de ce paragraphe. Elles représentent en effet l’illustration concrète de ce qui est entendu par « la procédure prévue par la loi ». Afin de respecter le standard minimal de protection contre les décisions d’expulsion arbitraire, l’État d’accueil doit permettre au réfugié « d’être admis à fournir des preuves tendant à le disculper, à présenter un recours et à se faire représenter ». Ledit standard est également renforcé par une référence spécifique à l’autorité étatique chargée de prendre la décision d’expulsion, qui doit être une « autorité compétente » ou « une ou plusieurs personnes spécialement désignées » par celle-ci. L’instance chargée à prendre la décision d’expulsion doit par conséquent être qualifiée, en adéquation avec l’importance de cet acte qui affecte le sort d’un réfugié.
Concrètement, le réfugié se voit reconnaître, tout d’abord, le droit de fournir des preuves « tendant à le disculper ». La précision est significative, car elle octroie le droit à l’individu potentiellement menacé par l’expulsion de se défendre, non seulement contre la décision elle-même, mais également contre toute accusation pouvant la fonder, tel un acte criminel, par exemple.
Ensuite, le droit de présenter un recours peut être entendu dans son acception tant formelle, que matérielle. Du point de vue formel, le droit au recours impliquerait la possibilité pour le réfugié d’entamer l’action procédurale devant une juridiction chargée d’analyser une question de droit. Les conclusions des travaux préparatoires exposent cependant une approche moins ambitieuse des rédacteurs qui ne visaient pas à consacrer une véritable procédure de recours contre la décision d’expulsion⁵¹, mais qui s’appuyaient davantage sur une conception matérielle du « droit au recours ». Cela équivaudrait à une reconnaissance explicite des droits de la défense au profit du réfugié, qui peut ainsi se prévaloir du principe du contradictoire devant l’autorité compétente pour décider de son éventuelle expulsion.
Enfin, le droit d’être représenté complète le panorama des garanties procédurales individuelles. Le réfugié peut faire valoir son cas devant l’autorité compétente ou une autre autorité déléguée qui serait constituée d’ « une ou plusieurs personnes spécialement désignées ». Si à l’époque de l’élaboration de la Convention, l’assistance juridique gratuite ou aux dépens de l’État d’accueil n’était reconnue que pour les individus soupçonnés de faits criminels, la formulation de l’article 32-2 est suffisamment large pour permettre un développement. Sans le prévoir explicitement, ledit article synthétise sous la formule « le droit d’être représenté » la possibilité offerte à un réfugié, confronté à une possible décision d’expulsion, de chercher et de bénéficier du conseil juridique de la part d’un expert. A présent, la législation des États contractants prévoit une obligation d’assister l’individu dans cette démarche, en lui fournissant les renseignements nécessaires⁵².
Cette liste de garanties individuelles est non exhaustive, représentant davantage un minimum procédural indispensable pour la protection du réfugié. Elle peut toutefois connaître des limites. Le réfugié ne saurait se prévaloir des garanties évoquées précédemment, « si des raisons impérieuses de sécurité nationale s’y opposent ». Cette clause d’exception vise à répondre à des situations où la décision d’expulsion d’un réfugié peut amener le Gouvernement d’un État d’accueil à révéler des informations sensibles pour sa sécurité nationale. Si la disposition retrouve une application concrète, dans le contexte sécuritaire actuel en plusieurs pays⁵³, la clause d’exception connaît néanmoins une interprétation stricte. L’emploi de l’adjectif « impérieuse » pour qualifier les raisons de sécurité a l’effet d’un garde-fou contre tout emploi systématique de cette clause, afin de justifier les décisions d’expulsion. Il revient donc à l’État d’accueil de démontrer l’existence de la menace à la sécurité nationale, ainsi que son caractère impérieux.
La nuance introduite dans l’article 32-2 traduit une attention à éviter les abus contre les réfugiés, attention qui a retrouvé d’ailleurs un écho particulier dans la jurisprudence de la Cour EDH. La Cour a ainsi indiqué que « toute personne qui fait l’objet d’une mesure basée sur des motifs de sécurité nationale ne doit pas être dépourvue de garanties contre l’arbitraire »⁵⁴ et cela, même dans les situations où le réfugié soumis à une décision d’expulsion serait soupçonné d’activités terroristes. C’est en effet dans l’affaire Chahal que la Cour a souligné la nécessité de trouver des « techniques permettant de concilier, d’une part, les soucis légitimes de sécurité quant à la nature et aux sources de renseignements et, de l’autre, la nécessité d’accorder en suffisance au justiciable le bénéfice des règles de procédure »⁵⁵. Cela implique que des garanties minimales doivent être reconnues au profit d’un réfugié, même dans les cas où l’État justifie son expulsion en invoquant les raisons de sécurité nationale. La Cour EDH a inclut dans cette catégorie « la possibilité de faire contrôler la mesure litigieuse par un organe indépendant et impartial, habilité à se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes, pour trancher sur la légalité de la mesure et sanctionner un éventuel abus des autorités »⁵⁶. En outre, « devant cet organe de contrôle, la personne concernée doit bénéficier d’une procédure contradictoire afin de pouvoir présenter son point de vue et réfuter les arguments des autorités »⁵⁷.
L’article 32-2 se démarque par une forte spécificité non seulement dans l’ensemble de la Convention de Genève, mais également par rapport à d’autres dispositions nationales ou internationales visant l’expulsion des réfugiés. En effet, il consacre un seuil minimal des garanties procédurales au profit de ces derniers et à faire respecter par les États d’accueil. Dans le texte de la Convention de Genève, il constitue l’application spécifique de l’article 16⁵⁸. Celui-ci, de portée plus générale, vise tous les réfugiés, indépendamment du caractère régulier de leur séjour sur le territoire de l’État d’accueil, qui peuvent bénéficier dans l’État Contractant où ils ont leur résidence habituelle, « du même traitement qu’un ressortissant en ce qui concerne l’accès aux tribunaux, y compris l’assistance judiciaire ». Cette spécificité de l’article 32 n’est pas limitée aux seules conditions de l’expulsion, étant remarquable également dans les modalités d’exécution de la décision d’expulsion.

III – Les modalités d’exécution de l’expulsion

A présent, le troisième paragraphe de l’article 32 constitue une disposition particulière en droit international, contenant des garanties supplémentaires au profit des réfugiés, qui doivent être respectées après que la décision d’expulsion soit prise⁵⁹. Est concerné le réfugié qui a épuisé l’ensemble des modalités à sa disposition, dans le droit de l’État d’accueil, et qui est soumis à un ordre d’expulsion exécutable l’obligeant par conséquent à quitter le territoire. L’objet de cette disposition est de faciliter le départ non coercitif des réfugiés vers un autre État d’accueil⁶⁰. Pour ce faire, l’État d’expulsion se voit imposé l’obligation de respecter un délai raisonnable avant d’exécuter sa décision (A), mais garde, pendant cette période, la possibilité de prendre des mesures d’ordre interne (B).

A – L’obligation de délai raisonnable dans l’exécution de l’expulsion
Cela signifie que les mesures d’exécution d’un ordre d’expulsion ne doivent pas être appliquées immédiatement. Le réfugié soumis à une décision d’expulsion peut bénéficier d’un délai raisonnable avant l’exécution proprement dite de la mesure d’expulsion. Cette obligation est imposée aux États qui procèdent à l’expulsion, jusqu’à l’admission régulière dans le nouvel État d’accueil. Le caractère raisonnable du délai est d’autre part, évalué en fonction de raisons personnelles⁶¹, dont il convient de tenir compte, également lorsque la permission d’entrer sur le territoire du nouvel État d’accueil a été officiellement accordée. Le prolongement du délai ne saurait être imposé aux États, lorsque le réfugié bénéficie des documents valides pour entrer sur le territoire d’un État d’accueil ou au contraire, ses documents de voyage sont périmés rendant l’expulsion impossible⁶². A titre d’exemple, le délai raisonnable appliqué pour les étrangers non réfugiés quittant volontairement le territoire d’un État varie d’un mois à six mois⁶³. Dans le cas des réfugiés, de tels délais pourraient s’appliquer que si l’intéressé a des perspectives certaines d’être rapidement admis dans un autre État d’accueil. En revanche, le caractère raisonnable des délais ne saurait dépendre de la probabilité d’obtenir les autorisations nécessaires pour entrer sur le territoire d’un autre État.
Malgré l’obligation de délai raisonnable, l’État d’expulsion préserve sa marge de manoeuvre par rapport aux mesures internes pouvant être prises lors de l’exécution de l’expulsion.

B – Les éventuelles mesures d’ordre interne
L’État d’expulsion peut prendre plusieurs mesures d’ordre interne telle la rétention, l’assignation au domicile ou même l’obligation d’enregistrement régulier auprès de la police⁶⁴. L’opportunité de ces mesures est par ailleurs laissée à la décision de l’État, tandis que le réfugié menacé avec l’ordre d’expulsion ne saurait invoquer le droit à la libre circulation garanti par l’article 26 de la Convention.
Cette seconde phrase de l’article 32-3 retrouve une actualité certaine à la lumière de la législation de l’Union européenne en matière d’asile et, plus précisément, de la directive du Conseil du 28 mai 2001 relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement⁶⁵. La directive vise à améliorer l’efficacité dans l’exécution des décisions d’éloignement, en empêchant un ressortissant d’un pays tiers de l’Union européenne de se soustraire à l’exécution d’une décision d’éloignement prononcée dans un État membre, en se rendant sur le territoire d’un autre État membre. La reconnaissance mutuelle de toute décision ordonnant l’éloignement prise par une autorité compétente d’un État membre est ainsi consacrée dans le cadre européen.
Mais la prescription de l’article 32-3, bien qu’encore valide, peut à présent être encadrée par la législation protectrice des droits fondamentaux. La mesure de la détention, décidée en vertu de cet article peut interférer avec des dispositions pertinentes de la CEDH.
Dans un premier temps, c’est l’article 3 de la CEDH qui peut être invoqué, si le réfugié estime que lors de sa détention en vue de l’expulsion, il a subi un traitement inhumain et dégradant dans l’État d’accueil⁶⁶. La Cour EDH a par ailleurs condamné la défaillance du système juridique national à offrir l’occasion à l’intéressé de voir un tribunal interne statué sur la légalité de la détention⁶⁷.
Dans un second temps, ce sont les dispositions de l’article 5-1 de la CEDH qui ont alimenté une jurisprudence riche en enseignements. L’article 5-1-c reconnaît la détention d’un individu comme étant « nécessaire » seulement si elle permet la prévention d’une infraction ou d’une fuite, suite à la commission d’une infraction. La personne soumise à la détention en vertu de l’article 5-1-c doit être « aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure ». Une telle condition de célérité ne s’applique en revanche pas dans le cas de l’article 5-1-f qui se limite à prévoir la détention d’une personne contre laquelle une procédure d’expulsion est en cours. Ainsi, comme la Cour a pu le souligner « seul le déroulement de la procédure d’expulsion justifie la privation de liberté fondée sur cette disposition (art. 5-1-f) »⁶⁸. Partant, « si la procédure n’est pas menée avec la diligence requise, la détention cesse d'être justifiée au regard de l'article 5 par. 1 f) (art. 5-1-f) »⁶⁹. En d’autres termes, la détention d’un réfugié soumis à un ordre d’expulsion, décidée selon les prescriptions de l’article 32-3, ne saurait être compatible avec les dispositions de l’article 5-1-f de la CEDH, que si les procédures d’expulsion sont en cours. Il se peut, par ailleurs, conformément à la législation interne de l’État d’accueil, que la simple invocation de la nécessité d’exécuter la décision d’expulsion ne suffise pas pour fonder une détention⁷⁰. Ainsi, une détention aux fins d’expulsion est justifiée seulement si celle-ci peut être exécutée. Lorsqu’il est impossible de trouver un autre État d’accueil pour le réfugié, sa détention serait incompatible avec les prescriptions de l’article 5-1-f de la CEDH⁷¹ .

Malgré le silence paradoxal, dans la doctrine et la jurisprudence, qui l’a entouré pendant des décennies, l’article 32 de la Convention de Genève retrouve une importance et une actualité incontestables. La consécration d’un régime juridique propre pour les réfugiés se trouvant régulièrement sur le territoire des États contractants se réalise par l’intermédiaire non seulement de la reconnaissance de plusieurs garanties fondamentales aux réfugiés, mais également par l’acceptation par les États de plusieurs obligations, dans le respect de leur souveraineté. La garantie de ce seuil minimal de protection des réfugiés peut cependant s’avérer, en pratique, un véritable travail d’équilibriste, comme le témoigne les rapports souvent difficiles entre cet article et les prescriptions du droit européen. Un réel effort d’articulation doit se réaliser et se poursuivre des deux côtés, sans lequel la protection des réfugiés ne constituerait que du « wishful thinking ».