Signature, ratification et adhésion

1. Cette Convention sera ouverte à la signature à Genève le 28 juillet 1951 et, après cette date, déposée auprès du Secrétaire général des Nations Unies. Elle sera ouverte à la signature à l'Office européen des Nations Unies du 28 juillet au 31 août 1951, puis ouverte à nouveau à la signature au Siège de l'Organisation des Nations Unies du 17 septembre 1951 au 31 décembre 1952.
2. Cette Convention sera ouverte à la signature de tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ainsi que de tout autre Etat non membre invité à la Conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés et des apatrides ou de tout Etat auquel l'Assemblée générale aura adressé une invitation à signer. Elle devra être ratifiée et les instruments de ratification seront déposés auprès du Secrétaire général des Nations Unies.
3. Les Etats visés au paragraphe 2 du présent article pourront adhérer à cette Convention à dater du 28 juillet 1951. L'adhésion se fera par le dépôt d'un instrument d'adhésion auprès du Secrétaire général des Nations Unies.

Auteur : Leïla Lankarani, Professeur, Université de Franche Comté
Date de publication : Mars 2016

La ratification  après signature étant exigée par l'article 39 de la Convention, celle-ci n'est pas un traité en forme simplifié où la signature vaudrait consentement de son auteur à être lié par le traité¹. Par ailleurs, comme pour tout traité, les formalités relatives à l'expression juridique du consentement ou de ses phases (signature, ratification, adhésion, succession) ainsi que ses corollaires tels que les déclarations², les réserves etc. sont nécessairement  à effectuer auprès d'un "dépositaire"³; à cet égard, il ressort indirectement de l'art. 39, §2 et 3  que le Secrétaire général de l'ONU y est visé à ce titre⁴.

Mises à part ces remarques préliminaires, l'article 39 de la Convention relatif à la procédure d'expression du consentement des Etats à être lié par celle-ci, relève de la catégorie par excellence des "clauses finales" du traité. Dans la mesure où  ces clauses prennent effet dès l'adoption du texte d'un traité⁵ -  en l'occurrence le 25 juillet 1951 par 24 voix contre zéro sans abstention -, l'article 39  présente tout d'abord son intérêt  quant au contexte et circonstances historico juridiques de la participation des Etats à la Convention ayant permis son entrée en vigueur le 22 avril 1954 (I).
Dès lors que la Convention  ne lie à l'heure actuelle⁶ que 145 Etats de la communauté internationale⁷, et que l'accession par voie de ratification a été réservé aux seuls signataires de la Convention jusqu'au 31 décembre 1952 (art. 39§1), l'art. 39 renseigne aussi sur les conditions d'adhésion à celle-ci, voire de succession, permettant l'universalisation souhaitée de la Convention réitérée par les instances onusiennes (II).

I- L'article 39, ou l'influence du contexte historico juridique de l'adoption sur la participation à la Convention.

A- Ratione temporis
Aux termes de l'art. 39 §1, la Convention a été ouverte à la signature à l’Office européen des Nations Unies du 28 juillet au 31 août 1951, et  a été de nouveau ouverte à la signature au Siège permanent des Nations Unies à New York du 17 septembre 1951 au 31 décembre 1952. Les circonstances de délocalisation de la signature de la Convention conclue sous les auspices de l'ONU sont dues  au fait que  la Conférence des plénipotentiaires, tenue du 2 au 25 juillet 1951, a eu lieu à l'Office européen à Genève, entrainant ainsi la signature possible des plénipotentiaires présents dès le 28 juillet 1951, tout en laissant possible, dans un second temps,, la signature de l'unique exemplaire original ouverte à tous les Etats membres et à certains Etats non membres de l'ONU, au siège de celle-ci.
Par ailleurs, l'adhésion est ouverte depuis  le 28 juillet 1951 également. En effet, afin de ne pas retarder inutilement la date d'entrée en vigueur de la Convention, - d'autant plus qu' il arrive parfois que des Etats jugent préférable ou plus commode d'adhérer directement à une convention, sans la signer préalablement -, la règle traditionnelle de cette période, n'ouvrant souvent  l'adhésion qu'après la date de clôture de la signature⁸, n'a pas été reprise par la Conférence des plénipotentiaires, et donc par l'article 39.  Néanmoins, la ratification, contrairement à la signature, n'étant pas traditionnellement soumise à une date butoir, la ratification de certains Etats signataires, est intervenue bien après l'entrée en vigueur de la Convention, comme celle du Vatican en 1956, voire bien plus tard notamment dans les années 60, telle celle du Brésil, de la Colombie, de la Grèce, et de la Turquie, tous ayant participé à la Conférence des plénipotentiaires.

B- Ratione personae
Le contexte politique lors de l'adoption de la Convention a dû dicter une certaine limitation ratione personae des signatures et ratifications de la Convention par les Etats ainsi que d'adhésion selon l'article 39.
Les clauses finales d’un traité définissent en général les catégories d’États, ou d’entités qui peuvent y devenir partie. De l'oeuvre et de la volonté des négociateurs de la Convention, dépend ainsi la vocation universelle ou non d'un traité.
L'article 39 est ainsi  la traduction juridique de la question épineuse du droit de participation de tout Etat aux traités multilatéraux, formule qu'il rejette a priori.  Question très prisée dans ses controverses dès l'époque des travaux préparatoires de la Convention, ère animée fraichement par la guerre froide,  l'on sait que dans le prolongement de cette période, la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités n'a pas pu davantage consacrer un principe de l'universalité des conventions multilatérales générales⁹, malgré les 261 discours prononcés à son sujet au cours de son élaboration¹⁰.
Il n'est pas inutile à cet égard de mettre en exergue la philosophie opposée des deux pôles idéologiques de cette période des années cinquante et au delà sur la question au sein de la Commission du droit international : pour Sir Gerald Fitzmaurice, les "Etats qui n’ont pas pris part à l’élaboration d’un traité et qui ne l’ont pas signé ne peuvent juridiquement prétendre y participer. Un Etat ne peut, de sa propre initiative, déposer un instrument d’adhésion à un traité auquel il décide de s'intéresser"¹¹. Pour le délégué soviétique Tounkine, qui a tenté de proposer que  " Tout Etat a le [pouvoir] droit de participer à un traité multilatéral qui par sa nature a un caractère universel",  la pratique suivie par les Nations Unies qui limite la possibilité de devenir partie aux traités multilatéraux conclus sous les auspices des Nations Unies aux Etats membres de celles-ci, et aux Etats invités par l’Assemblée générale est discriminatoire et motivée par des raisons purement politiques¹².

Il ressort en effet de la reprise de cette dernière formule aux § 2 et 3 de l'art. 39 que la Convention sur les réfugiés n'a  pas été conçue comme un traité  accessible à tous les Etats, ni dans sa confection¹³, ni - à la première lecture- pour en devenir partie. Si la Convention est ouverte à la signature ratification et adhésion de tous les Etats membres de l'ONU, en revanche, les Etats non membres de l'époque n'ont pas  disposé d'un plein droit de participation suivant la lettre de l'art. 39. Non seulement la signature et la ratification, mais aussi l'adhésion furent également restreinte par les §§2 et 3 à certains Etats non membres, à savoir, soit, ceux qui ont été invités à la conférence¹⁴ des plénipotentiaires (exemple du Vatican¹⁵ sur proposition du délégué de l'Egypte ), soit, ceux qui auront reçu par  l'Assemblée générale une invitation à signer la Convention¹⁶.  Malgré l'intérêt particulier du Conseil économique et sociale sur la question des réfugiés, et son rôle premier dans le projet de cette convention¹⁷, la Conférence des plénipotentiaires a estimé par ailleurs que les Etats  pouvant être concernés par  l'art. 39 étaient mieux à même d'être identifiés par l'Assemblée générale¹⁸.
En effet, tant la "formule tous les Etats" que la "formule de Vienne", ou les variantes qui l'ont ainsi précédées, ne sont pas sans difficulté  politico juridique. Elles conduisent à s'interroger si tel territoire ou telle entité dont la qualité  d’État  souverain n’est pas certaine est autorisé à devenir partie au traité qui l’emploie, et à confier ainsi, comme en l'occurrence, le contrôle d'appréciation de l'entité susceptible d'être un Etat, au sens de l'instrument en cause, à l'organe politique de l'ONU¹⁹.
La question revêtait d'importance lors de la confection et de l'adoption de la Convention où une soixantaine d'Etats étaient membres de l'ONU²⁰, où la guerre de Corée légitimée par la Résolution de l'Assemblée générale était adoptée un mois avant²¹ la convocation par elle de la Conférences des plénipotentiaires, et où la question des deux Allemagnes et les personnes auparavant déportées de l'est par l'Allemagne nazie, et devenues réfugiés en Europe de l'ouest du fait  de leur dissidence au communisme, constituaient des questions d'intérêt supérieur, sur le plan géopolitique, à celui de la protection la plus universelle possible des droits de ces personnes dites réfugiés, au sens - de la géométrie variable l'article 1- de la Convention, voire dans le cadre d'autres conventions de cette période sur la protection de l'humain²².
Pendant la guerre froide, les traités ouverts à « tous les États » ont été l’objet de profondes divergences de vues sur le point de savoir si l’on devait reconnaître la qualité d’État à certaines entités et si celles-ci - par exemple la République démocratique allemande, la Corée du Nord et le Viet Nam du Nord -  avaient la  capacité de devenir parties à un traité. Pour éviter de tels différends, essentiellement sous-produits  de  la  politique  de  la  guerre  froide, l'art. 39 §1 et 2 de la Convention est dans la lignée de la future « formule de Vienne » que beaucoup de traités, mais non tous²³, employaient et emploieront pendant cette période²⁴.
Dans la mise en oeuvre de l'article 39, et concernant les Etats invités à devenir parties à la Convention, l'AG des Nations Unies, par sa résolution 538(VI) en date du 2 février 1952, a invité "les Etats Membres et les Etats non membres de l'Organisation des Nations Unies, qui ont donné la preuve qu'ils s'intéressaient à la solution du problème des réfugiés, à devenir, aussitôt que possible, parties à cette Convention". Il est difficile néanmoins d'y voir une  transformation de l'art. 39§2 en une "clause tous Etats" de facto²⁵ à cette date. En effet, et  d'une part, la formule de l'art. 39 est bien distincte dans sa lettre de la clause" tous Etats" telle qu'elle pouvait se pratiquer à cette période. Ainsi, il ressort du recueil des Nations Unies de 1957 sur les clauses finales, que l'article 39 de la Convention est classée parmi les "conventions ouvertes à certains Etats seulement, avec ou sans condition", et non parmi celles "ouvertes à tous les Etats"  comme, à titre d'exemple, l'Accord international sur l'huile d'olive du17 octobre 1955 dont l'art. 2 l'ouvrait "aux gouvernements de tous les pays qui s'estiment intéressés à la production ou à la consommation de l'huile d'olive"²⁶. Il en est de même et d'autre part, en tenant compte du constat d'un auteur, fait en1972, "qu’aucune partie socialiste des Etats divisés n’a pu devenir membre de l’O.N.U, d’une institution spécialisée ou de 1’A.I.E.A.; aucun n’est partie au statut de la C.I.J. et jusqu’à ce jour aucun de ces Etats n’a été invité par l’Assemblée générale à participer à un traité multilatéral qui prévoyait la possibilité d’inviter d’autres Etats"²⁷.
De nos jours, et ex post facto, c'est le nombre limité d'Etats actuellement parties à la Convention²⁸ qui incite à une invitation constante faite par  l'ONU à tous les Etats en vue d' y accéder par voie d'adhésion ou de succession.

II- L'article 39 et les modalités actuelles pour devenir partie à la Convention  en vue de son universalisation (adhésion ou succession).