Clause fédérale

Dans le cas d'un Etat fédératif ou non unitaire, les dispositions ci-après s'appliqueront :

a) En ce qui concerne les articles de cette Convention dont la mise en œuvre relève de l'action législative du pouvoir législatif fédéral, les obligations du Gouvernement fédéral seront, dans cette mesure, les mêmes que celles des Parties qui ne sont pas des Etats fédératifs;

b) En ce qui concerne les articles de cette Convention dont l'application relève de l'action législative de chacun des états, provinces ou cantons constituants, qui ne sont pas, en vertu du système constitutionnel de la fédération, tenus de prendre des mesures législatives, le Gouvernement fédéral portera le plus tôt possible, et avec son avis favorable, lesdits articles à la connaissance des autorités compétentes des états, provinces ou cantons.

c) Un Etat fédératif Partie à cette Convention communiquera, à la demande de tout autre Etat contractant qui lui aura été transmise par le Secrétaire général des Nations Unies, un exposé de la législation et des pratiques en vigueur dans la Fédération et ses unités constituantes en ce qui concerne telle ou telle disposition de la Convention, indiquant la mesure dans laquelle effet a été donné, par une action législative ou autre, à ladite disposition.

Auteur : François-Vivien Guiot, docteur, CRDEI, Université de Bordeaux
Date de publication : Mars 2016

Le concept de « clause fédérale » désigne une « disposition d’un accord international reconnaissant à une partie contractante, qui est un Etat fédéral, la possibilité de ne pas être liée par toutes ou certaines dispositions de cet accord qui entrent dans la compétence réservée aux entités constitutives de cet Etat, en vertu de son droit constitutionnel, et ce aussi longtemps que le consentement de ces entités n’est pas acquis »¹. L’adoption de ce mécanisme au sein de la Convention sur les réfugiés s’est poursuivie par l’introduction au sein du Protocole de New York du 31 janvier 1967 d’un article VI reproduisant exactement les mêmes dispositions. L’insertion d’une clause fédérale avait pour but de favoriser l’engagement des Etats en autorisant des exceptions dans l’application territoriale de la Convention de 1951 – dès lors que certaines matières relèvent non de la compétence du gouvernement central de l’Etat fédéral, mais de celle des entités fédérées² – tout en évitant l’adoption formelle de réserves.

I- Présentation générale

La clause fédérale est un mécanisme relatif à l’application territoriale des traités internationaux conclus par des Etats non unitaires. En principe, les Etats cocontractants sont en droit d’exiger d’un Etat partie l’application d’une convention sur l’ensemble du territoire pour lequel ce dernier est internationalement reconnu – et ce, sans égard pour la structure constitutionnelle de l’Etat et la répartition des compétences susceptible d’induire une limitation des pouvoirs du gouvernement central³. Mais ce principe, qui repose sur le postulat selon lequel les relations extérieures et le treaty-making power relèvent uniquement du pouvoir central⁴, est susceptible de poser des problèmes juridiques et politiques au sein de l’Etat de forme fédérale au moment de la mise en œuvre des traités internationaux (il n’est d’ailleurs pas compris comme un principe absolu par les auteurs qui considèrent les clauses fédérales comme une forme particulière de réserve⁵).
En conséquence, les Etats ont parfois cherché à affronter le problème directement⁶, comme ce fut le cas en 1946 avec l’inscription d’une clause fédérale à l’article 19 de la Constitution de l’OIT⁷. Les stipulations ainsi prévues laissent aux Etats parties le soin de déterminer, en application de leurs règles constitutionnelles, si la compétence d’exécution revient au gouvernement central ou relève de la compétence des entités fédérées. Dans cette dernière hypothèse, l’obligation internationale de l’Etat partie se limiterait à assurer que les dispositions de droit international à mettre en œuvre sont soumises à l’autorité législative compétente⁸ (qui s’accompagne généralement d’une exigence d’information relative aux mesures qui ont été prises). Toutefois, Rosenne Shabtai observe que l’inscription d’une clause fédérale est souvent susceptible de créer des difficultés dans le processus de négociation d’une convention internationale, notamment quant à la définition de son contenu⁹. La clause fédérale a même pu être qualifiée d’« anachronisme qui remonte à l’époque de la Société des Nations »¹⁰. Le recours à cette technique semble en effet peu fréquent et d’utilisation désormais rare¹¹. On relève pour l’essentiel les illustrations suivantes : article 19, §7 de la Convention de l’OIT, article 37 de la Convention du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides ; article 11 de la Convention du 20 juin 1956 sur le recouvrement des aliments à l’étranger ; article 28 de la Convention américaine relative aux Droits de l’Homme du 22 avril 1969¹²; article 41 de la Convention sur la Cybercriminalité du 23 novembre 2001.
Comme le montrent ces deux derniers exemples, l’effet d’une clause fédérale est loin d’être univoque, puisqu’il peut découler de sa formulation qu’elle est destinée à assurer la bonne exécution des obligations conventionnelles dans les Etats fédératifs, et que même dans l’hypothèse où la clause tend à permettre l’expression de réserve quant au champ d’application territorial, ses effets à l’égard de la responsabilité internationale de l’Etat partie ne sont jamais clairement explicités.
Il semble en effet que l’inscription d’une clause fédérale se fasse souvent au prix d’une certaine incertitude quant à sa portée juridique, et plus précisément quant à la question de savoir si elle constitue une obligation de moyen ou de résultat. La question de la conformité des clauses fédérales avec le principe pacta sunt servanda et avec celui de la réciprocité des engagements (lorsqu’une convention est conclue entre des Etats unitaires et des Etats composés) n’est pas très claire non plus. En effet, on peut penser que, malgré la présence d’une clause fédérale, les articles 26¹³ et 27¹⁴ de la Convention de Vienne sur le droit des traités excluent toute possibilité pour l’Etat fédéral de s’exonérer de sa responsabilité internationale en cas d’inexécution d’une obligation conventionnelle¹⁵. A l’inverse, certains auteurs considèrent la clause fédérale comme une lex specialis par rapport à l’article 4, §1 des Articles sur la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite¹⁶.
De manière connexe, l’emploi des clauses fédérales pose la question de la compétence des juridictions internationales dans l’examen de l’exception invoquée par l’Etat fédéral en cas de non-application par les entités fédérales des obligations internationales. En effet, l’applicabilité de telles clauses suppose d’interpréter les dispositions constitutionnelles régissant la répartition des compétences au sein de l’Etat partie. Si les dispositions du droit interne ne relèvent a priori pas de la compétence des juridictions internationales, il serait peu souhaitable que l’argument tiré des formes constitutionnelles nationales ne soit soumis à aucune appréciation juridictionnelle.
Il faut ajouter pour conclure cette présentation générale que l’adoption d’une clause fédérale est normalement exclue en matière de droits fondamentaux – domaine dans lequel le principe de réciprocité est lui aussi écarté. Ainsi, selon l’arrêt Assanidzé c/Géorgie rendu en Grande Chambre le 8 avril 2004 par la Cour européenne des droits de l’homme¹⁷, « aucune clause “fédérale” comme celle de l’article 28 de la convention américaine¹⁸ n’est susceptible d’amoindrir les obligations de l’Etat partie. Elle peut donc souligner que “le devoir général incombant à l’Etat en vertu de l’article 1 de la Convention implique et exige la mise en œuvre d’un système étatique de nature à garantir le respect de la Convention sur tout son territoire et à l’égard de chaque individu. C’est d’autant plus vrai que, d’une part, cette disposition ne soustrait aucune partie de la ‘juridiction’ des Etats membres à l’empire de la Convention et que, d’autre part, c’est par l’ensemble de leur ‘juridiction’ - laquelle, souvent, s’exerce d’abord à travers la Constitution - que ces Etats répondent de leur respect de la Convention (Parti communiste unifié de Turquie et autres c/ Turquie, arrêt du 30 janvier 1998, Recueil 1998-I, pp. 17-18, § 29)” car “les autorités d’une entité territoriale d’un Etat représentent des institutions de droit public qui accomplissent des fonctions confiées par la Constitution et la loi” (§ 147 et 148) »¹⁹. De même, l’article 50 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l’article 28 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 19 décembre 1966 s’appliquent sans exception à toutes les unités constitutives des Etats parties.

II- Adoption de la clause fédérale dans la Convention relative au statut des réfugiés

L’article 41 de la Convention de Genève constitue le premier cas de clause fédérale insérée dans une convention adoptée sous l’égide de l’ONU²⁰. Absente des deux premiers projets, l’initiative de l’instauration d’une clause fédérale revient à la délégation israélienne, qui proposa de prendre en compte l’organisation fédérale des Etats à l’égard de l’obligation de mise en œuvre des dispositions conventionnelles (article 30 du projet de Convention), ainsi que pour les règles de signature et de ratification (article 38). Face aux difficultés de formulation de la clause fédérale, le Comité Ad Hoc pour l’apatridie et les problèmes connexes reporta la résolution de cette question au stade de l’adoption de la Convention par la conférence des représentants plénipotentiaires²¹. Le gouvernement israélien proposa alors l’introduction d’un nouvel article destiné à préciser les obligations des Etats fédéraux, proposition qui fit l’objet d’un amendement présenté par le gouvernement britannique afin d’insérer une obligation d’information sur les mesures prises par les entités fédérées (comme l’a souligné la délégation française par la suite, une telle obligation est de nature à assurer aux Etats unitaires la possibilité de mesurer leur engagement au regard du principe de réciprocité, et de leur éviter ainsi, par l’application de règles plus favorables, de devenir des destinations privilégiées pour les réfugiés²²). Fut toutefois encore discutée la question de savoir s’il doit revenir à l’Etat partie de déterminer quel est le niveau compétent au regard de son organisation constitutionnelle pour la mise en œuvre de la Convention, jusqu’à ce qu’un consensus se forme autour de la proposition du Canada qui deviendra l’article 41.
En définitive, l’effet concret de l’article 41 de la Convention, ainsi que celui de l’article VI du Protocole, semble être très réduit : aucune manifestation d’application différenciée des obligations souscrites par les Etats fédéraux n’a été mise à jour par la doctrine²³. En effet, comme l’avaient mentionné les représentants de la Suisse et de l’Allemagne lors des négociations, la compétence législative en matière de réfugiés appartient au seul pouvoir central dans nombre d’Etats non unitaires²⁴. Même dans les Etats où la mise en œuvre de la Convention n’est pas centralisée, la dimension universelle de la Convention semble ainsi avoir été poursuivie de bonne foi par les autorités compétentes²⁵.